CORTE DE SANTIAGO RECHAZA RECURSO DE PROTECCIÓN DE COOPERATIVA POR DICTAMEN DE LA CONTRALORÍA

 C.A. de Santiago

Santiago, veintisiete de enero de dos mil veinte.

Visto y teniendo presente:

1°.- Que comparece don Arturo Fermandois Vöhringer, abogado, en representación de la Institución Financiera Cooperativa Coopeuch, Cooperativa de Ahorro y Crédito, (en adelante Coopeuch), ambos domiciliados para estos efectos en Nueva Costanera 4040, oficina 52, comuna de Vitacura, quien interpone acción de protección en contra de la Contraloría General de la República, (en adelante CGR o Contraloría), representada por el Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez Soto, ambos domiciliados a estos efectos en calle Teatinos N°56, Santiago, por haber emitido el Dictamen N°14.951 de 4 de junio de 2019, privando a la recurrente de las garantías constitucionales de igualdad ante la ley, de la no discriminación arbitraria en materia económica, de libre iniciativa en materia económica y de propiedad.

Pide se deje sin efecto el denominado “complemento” incorporado por el dictamen aludido respecto del anterior Dictamen N° 2.031 de 2019, preservando así la situación de igualdad básica en el descuento por planilla de cuotas para pagar créditos otorgados a afiliados de Cooperativas y Cajas de Compensación, en que, en total justicia, debe recibir preferencia el crédito de mayor antigüedad, con costas.

Funda su pretensión cautelar señalando que Coopeuch, se rige por la Ley de Cooperativas (DFL N°5 de 2004, del Ministerio de Economía), creada bajo el principio de ayuda mutua, siendo su objeto social contribuir al desarrollo y progreso de cada socio y su grupo familiar, a través de la prestación de servicios de intermediación financiera de manera inclusiva y responsable, incentivando el ahorro y entregando servicios de asesorías y educación financiera.

Expone que una parte relevante de la actividad de la actora consiste en otorgar créditos a sus socios, en condiciones ventajosas para ellos, a las que no pueden acceder en la banca y actualmente, cuenta con más de 770.000 socios que pueden potencialmente acceder a los productos de créditos. La principal modalidad para el otorgamiento de créditos consiste en su pago por medio de descuento por planilla, que realiza mensualmente el empleador, lo

que otorga mayor seguridad de pago y le permite al socio acceder a condiciones ventajosas de tasas, montos y plazos.

Expone que actualmente, más de 217.000 socios han recibido créditos en esta modalidad, los que pagan mes a mes por medio de descuentos por parte de su empleador y es precisamente esta modalidad de créditos la que el Dictamen N°14.951 altera e impacta sobrevinientemente, hasta el límite de hacer prácticamente imposible su otorgamiento por parte de la Cooperativa.

Indica que sin haber existido una ley o sentencia judicial, y sin haber sido emitida una circular de la Comisión para el Mercado Financiero, el citado dictamen altera radicalmente las reglas básicas de la actividad de la Cooperativa, privándole de la posibilidad de analizar con un mínimo de seguridad el riesgo de un socio que solicita un crédito, lo que, en los hechos, implica impedirle ejercer su actividad social.

Sostiene que hasta la emisión del Dictamen en cuestión, el descuento por planilla para pagar cuotas de créditos se venía haciendo según el orden de antigüedad de los mismos, en caso que concurriesen una Caja de Compensación y una Cooperativa, si el descuento máximo no alcanzase para cubrir las cuotas correspondientes. Así lo ordenó expresamente la misma Contraloría en el Dictamen N°2.031, de 21 de enero de 2019, instruyendo realizar los descuentos: “según las fechas en que fueron comunicados al municipio, vale decir, el orden de preferencia lo determina el más antiguo, a la luz de los principios generales que rigen la prelación de créditos en nuestro ordenamiento jurídico”.

Este dictamen, a su vez, se funda en el Dictamen N° 3.646, de 2 de febrero de 2017, en que la Contraloría caracterizó los “créditos sociales” que otorgan las Cajas de Compensación como operaciones de carácter voluntario, de modo que los descuentos pagar dichos créditos “tienen el carácter de voluntarias”.

Indica que el Dictamen N° 3.646 fue objeto de un recurso de protección por parte de las Cajas de Compensación, en que defendían el supuesto carácter “legal” de los descuentos en su favor y su preferencia para el pago, sin someterse al límite legal fijado para los descuentos voluntarios y la Excma. Corte Suprema, rechazó el recurso, confirmando que los créditos sociales que entregan las Cajas de Compensación no dan origen a

descuentos de carácter legal y además, distinguió expresamente los llamados “créditos sociales” otorgados por las Cajas, de aquellas prestaciones de seguridad social que ellas entregan. (Sentencia rol N° 35.1102017, de 19 de marzo de 2018).

Expone que el Dictamen N°14.951 borra por completo la distinción reconocida por la Excma. Corte Suprema, por cuanto la CGR asimila ambos conceptos, ordenando dar al descuento por planilla de cuotas de pago de créditos sociales el privilegio que el art. 69 de la Ley N°18.833 reserva únicamente para los “créditos de las Cajas de Compensación derivados de las prestaciones de seguridad social”, lo que infringe la ley y contradice una sentencia judicial firme de la E. Corte Suprema dictada en la misma materia

Añade que en la parte precisa del dictamen que aquí se impugna la Contraloría resolvió: “procede complementar el dictamen Nº 2.031, de 2019, en el sentido que dado que el artículo 69 de la ley N°18.833 indica expresamente que los créditos sociales en favor de las cajas de compensación gozan de la preferencia del artículo 2.472, N° 6 -actual N° 5-, del Código Civil, procede que los descuentos que se efectúen para su pago se ajusten a las reglas de los créditos de primera clase”.

Estima que conforme a lo dispuesto originalmente por el Dictamen N°2.031, ante la concurrencia de dos o más créditos de naturaleza voluntaria, deberá preferirse el más antiguo para su pago por medio de descuentos, pero por el “complemento” incorporado por el Dictamen N°14.951, ante la concurrencia de dos o más créditos de naturaleza voluntaria, deberá siempre preferirse para su pago por medio de descuentos aquel otorgado por las Cajas de Compensación, cualquiera sea la fecha de su otorgamiento.

Reclama que el “complemento” de la Contraloría es una revocación ilegal y encubierta del dictamen anterior, en lo que se refiere a los derechos de Coopeuch y sus socios, privándola de sus garantías constitucionales, que pone en riesgo las actividades de la Cooperativa al asignar ilegalmente una preferencia absoluta y sobreviniente a los créditos otorgados por Cajas de Compensación, con independencia de su antigüedad, lo que repugna a la lógica, a la justicia y a los derechos de Coopeuch asegurados por la Constitución.

Expone que la afectación de los derechos de la Cooperativa se intensifica si se considera que el Dictamen N°14.951 se emitió sin haber permitido la participación de la recurrente, pese a habérselo solicitado expresamente a la CGR. En efecto, por medio de la Asociación Gremial de que es parte Coopeuch, y ante trascendidos acerca de una presentación de la Superintendencia de Seguridad Social para reconsiderar el Dictamen N°2.031, el gremio intentó apersonarse en la Contraloría, solicitando copia de dicha reconsideración para poder formular observaciones. Se invocó que cualquier cambio al Dictamen N°2.031 “afectaría gravemente los intereses de los asociados”, entre ellos Coopeuch.

Hace presente que un mínimo de consideración por los derechos que se verían afectados, por la transparencia y publicidad, exigía atender la presentación de la recurrente y permitirle participar antes de resolver, pero nada de ello sucedió y Coopeuch tomó conocimiento del Dictamen N°14.951 recién con su publicación en la página web de la Contraloría.

Expone que intentó corregir la grave ilegalidad y afectación de sus derechos ante la propia Contraloría, por medio de una presentación de 24 de junio, pero a falta de respuesta a dicha solicitud y considerando el vencimiento del plazo, interpuso la presente acción cautelar.

Reclama como primera ilegalidad en que incurre el Dictamen impugnado, el aplicar impropiamente el estatuto de la prelación de créditos respecto de deudores que no están en condición de insolvencia ni en procedimientos de ejecución. En efecto, las normas sobre prelación de créditos se aplican ante eventos de insolvencia del deudor en ejecución colectiva o concursal, cuestión radicalmente diversa al caso de los descuentos autorizados por ley sobre la remuneración de los afiliados a una Caja de Compensación para el pago de un crédito social. En este último caso no se verifica el supuesto basal exigido por la doctrina para la aplicación del estatuto de prelación de créditos: la existencia de un deudor insolvente.

Destaca que el Dictamen N°14.951 al instruir que “procede que los descuentos que se efectúen para su pago se ajusten a las reglas de los créditos de primera clase”, desconoce el carácter excepcionalísimo de las normas de prelación de créditos pues extiende la aplicación de los artículos

2.472 y 2.473 del Código Civil a casos no previstos por la ley, esto es, a los

descuentos mensuales voluntarios autorizados por un deudor no insolvente y equipara el patrimonio completo del deudor a su simple sueldo mensual, lo que es un absurdo de lógica ininteligible.

Como segunda ilegalidad denuncia que el Dictamen recalifica como prestaciones de seguridad social una especie de créditos (“créditos sociales”) que la ley, la propia Contraloría y la Corte Suprema excluyeron expresamente de tal categoría, lo que vulnera el art. 69 de la Ley N° 18.833, al asimilar “los créditos derivados de prestaciones de seguridad social” con los “los créditos sociales” que otorgan las Cajas de Compensación.

Estima que el Dictamen ofrece una versión distorsionada del texto artículo 69 de la Ley N° 18.833, al afirmar que: “el artículo 69 preceptúa que los créditos de las cajas de compensación derivados de las prestaciones de los regímenes que administren y contra cualquier persona, quedarán comprendidos en la causal 6ª del artículo 2.472 del Código Civil, actual 5ª…”. Posteriormente, insiste que “el artículo 69 de la ley N°18.833 indica que los créditos sociales en favor de las cajas de compensación gozan de la preferencia del artículo 2.472, N° 6 -actual N° 5-, del Código Civil”.

Señala que esta afirmación contradice el texto expreso de la ley, porque se apoya en una versión carente de integridad del precepto legal que le sirve de base. En efecto, el texto auténtico y completo del art. 69 dispone: “Los créditos de las Cajas de Compensación derivados de las prestaciones de seguridad social de los regímenes que administren y contra cualquier persona, quedarán comprendidos en la sexta causa del artículo 2472 del Código Civil”, pero el Dictamen distorsiona su texto al citar dicho artículo, pero sin mencionar en parte alguna la frase “derivados de las prestaciones de seguridad social”. Asimismo, al establecer la preferencia, la norma jamás menciona a los llamados “créditos sociales”.

Afirma que, los simples “créditos sociales” no constituyen prestaciones de seguridad social, de modo que los créditos que a su vez tienen las Cajas de Compensación para cobrarlos no son “derivados de prestaciones de seguridad social”, lo que fue ratificado por la Corte Suprema en sentencia rol N° 35.110-2017.

En consecuencia, el Dictamen impugnado desconoce la naturaleza diversa del régimen de prestaciones de seguridad social y el régimen de

prestaciones de crédito social, diferencia que puede constatarse desde una doble perspectiva:

1. En cuanto a su regulación: el art. 19 de la Ley N°18.833 enumeró separadamente el régimen de prestaciones de seguridad social (N°2) y el régimen de prestaciones de crédito social (N°3). Este último, además, se regula en forma particular en los arts. 21 y 22 de la misma ley (“Las Cajas de Compensación podrán establecer un régimen de prestaciones de crédito social, consistente en préstamos de dinero y que estará regida por un reglamento especial”), y en el Decreto Supremo N°91 de 1978.

Precisa que, el legislador creó una institucionalidad especial para el régimen de crédito social, enumerándola en forma independiente y regulando sus aspectos fundamentales a través de un reglamento. Desde un punto de vista normativo, carece de sustento en la ley la homologación que el Dictamen hace entre el régimen de prestaciones de seguridad social y el de crédito social.

2. Respecto de su objeto, mientras las prestaciones de seguridad social se relacionan con “los estados de necesidad que derivan de la enfermedad, de la edad, de la cesantía y de la muerte” (asignaciones familiares y maternales, subsidios de cesantía o por incapacidad laboral, etc.), las prestaciones de crédito social son préstamos de dinero que tienen un objeto distinto, como es la compra de bienes de consumo, la recreación, el financiamiento de la adquisición de una vivienda o la educación, entre otras (art. 4 letras a) y b) del DS N°91).

Expone que, el legislador ha querido proteger y asegurar mediante el privilegio del N° 5 del art. 2472 del Código Civil el pago de los créditos de las cajas de compensación que deriven de prestaciones de seguridad social, puesto que se privilegia la finalidad del crédito, esto es, el financiamiento de prestaciones indispensables destinadas a prevenir diversas contingencias sociales y cubrir sus efectos.

Como tercera Ilegalidad, señala que el Dictamen viola la regla de prelación aplicable a los créditos sociales contenida en el art. 22 de la Ley N° 18.833 que excluye a las cuotas pendientes de descuento de la preferencia respectiva, ya que afirma que los créditos sociales en favor de las cajas de compensación gozan de la preferencia del N°5 del artículo 2472 del Código

Civil, por lo que los descuentos que se efectúen para su pago deberán ajustarse a las reglas de los créditos de primera clase. Sin embargo, el art. 22 de la Ley N° 18.833 dispone una regla diferente, por cuanto establece como única hipótesis en que los créditos sociales gozan de la preferencia de los créditos de primera clase cuando se trate de una entidad empleadora afiliada que detente la calidad de deudora en un procedimiento de quiebra y solo respecto de las cuotas devengadas, descontadas y que no hayan sido remesadas a las Cajas de Compensación.

Explica que a contrario sensu, si las cuotas no han sido descontadas y no existe un proceso concursal pendiente, no resulta aplicable el privilegio del N°5 del artículo 2472 del Código Civil. En efecto, se trata de una parte integrante de la remuneración del trabajador, pero que el empleador ha retenido para efectos del pago del crédito social, por esto, si la entidad pagadora ya efectuó una retención para pagar un crédito social, ese dinero efectivamente debe ser remesado a la Caja, y no ser pagado a otros acreedores en un proceso de liquidación.

Añade que, si el privilegio que regula el art. 22 de la Ley N° 18.833 fuera aplicable indistintamente, beneficiando tanto a los descuentos pendientes como a los ya efectuados, carecería de sentido la exigencia que el art. 22 hace respecto del estado en que deben encontrarse las cuotas del crédito social que califican para acogerse al referido privilegio de pago, esto es: “devengadas y descontadas de la remuneración por el empleador”.

Como cuarta ilegalidad, reclama que el Dictamen infringe la prohibición de analogía que gobierna al estatuto de prelación créditos, al conceder a los descuentos que se efectúan para el pago de créditos sociales el privilegio reservado a los créditos derivados de prestaciones de seguridad social. Lo anterior implica, entonces, que sólo serán créditos preferentes aquellos establecidos expresamente por la ley, sin posibilidad de extender dicha preferencia a otros créditos distintos mediante una aplicación por analogía. Es precisamente ésta la infracción en la que incurre el Dictamen que se impugna, ya que prescinde de la ley, vulnera su texto y espíritu y concede un privilegio inédito a un determinado grupo de entidades (Cajas de Compensación) en perjuicio de otro, las Cooperativas de Ahorro y Crédito.

Agrega que, el dictamen impugnado incurre en manifiesta arbitrariedad, al contradecir abiertamente una sentencia firme de la E. Corte Suprema, en la misma materia y respecto del mismo tema específico, en que la Contraloría fue parte, y que tiene un impacto decisivo en la controversia, según se ha explicado en detalle en este capítulo.

En cuanto a las garantías constitucionales señala que el Dictamen N°14.951 infringe el derecho a la igualdad de trato de Coopeuch y confiere un privilegio arbitrario (art. 19 N° 2 de la Constitución), en al menos, tres formas complementarias.

En primer término, señala que el Dictamen aplica exorbitantemente las reglas especiales de la prelación de créditos del Código Civil, a situaciones diversas a las contempladas por dicha norma e infringe la igualdad jurídica, desde que las normas efectivamente se apliquen a las situaciones que están llamadas a regir y no a otras.

Precisa que el Dictamen ha vulnerado la igualdad ante la ley, aplicando normas jurídicas a situaciones no contempladas por el legislador y como resultado, el Contralor somete a la actora a una desigualdad.

En segundo lugar, el Dictamen vulnera la “presunción de igualdad”, la que supone dos elementos o reglas: a) la igualdad constitucional, como regla generalísima, “exige un trato similar y sólo permite un trato diferente si aquel puede ser justificado por una razón suficiente; b) en caso de duda, la igualdad debe preferirse a la desigualdad.

En tercer lugar, sostiene que el Dictamen crea una terrible desigualdad en perjuicio de la recurrente, sin que exista justificación suficiente y consiste en que a la recurrente no se le respetará ni la antigüedad de sus créditos ni la igual preferencia de cobro al concurrir con otros acreedores, por cuanto el pago de créditos posteriores a los suyos, entregados al mismo deudor, preferirán automáticamente a los suyos.

Finalmente, expone que se les discrimina por ser una Cooperativa y no una Caja de Compensación, pese a que las primeras cumplen un extendido rol social, otorgando créditos a personas que difícilmente tienen -o derechamente no poseen -acceso al sistema bancario, y en la que participan cientos de miles de cooperados.

Adicionalmente, explica que la discriminación arbitraria proviene del Estado (la Contraloría) y afecta esencialmente la actividad económica de Coopeuch, el Dictamen N° 14.951 infringe también la garantía de no discriminación arbitraria en materia económica del art. 19 N° 22 de la Carta Fundamental.

Adiciona que, el Dictamen vulnera también el derecho de propiedad de la actora sobre sus créditos, ya que opera como si tales derechos no existiesen, permitiendo la alteración sobreviniente de sus condiciones y características de pago (elemento esencial de toda obligación), por la vía del crédito social posterior al que se le concede ilegalmente un privilegio. El Dictamen afecta así, sustancialmente, el objeto del dominio de Coopeuch, así como sus facultades de goce sobre el mismo.

Agrega que el Dictamen N°14.951 amenaza el derecho de Coopeuch a desarrollar su actividad económica de apoyo social (art. 19 N° 21 de la Constitución), ya que impacta gravemente en su actividad, elevando hasta niveles extremos el riesgo del otorgamiento de créditos a sus socios, los que enfrentarán siempre la contingencia de un crédito social posterior otorgado por una Caja de Compensación al mismo deudor, que impedirá su cobranza.

Explica que el efecto del “complemento” que contiene el Dictamen N°14.951, al asignar un privilegio ilegal a una clase de créditos, en perjuicio de la recurrente, obstruye considerablemente las posibilidades de ejercer su actividad, configurándose una infracción sustantiva al derecho a desarrollar una actividad económica lícita (art. 19 Nº 21 CPR).

2°.- Que, comparece don Domingo Poblete Ortúzar, abogado, en representación de la Institución Financiera Cooperativa de Ahorro y Crédito el Detallista Limitada, Cooperativa de Ahorro y Crédito Oriente Limitada (“Oriencoop”), Cooperativa Ahorro Ltda. (“Ahorrocoop”), Cooperativa Lautaro Rosas, Cooperativa de Ahorro y Crédito Talagante (“Coocretal”) y Cooperativa de Ahorro y Crédito Unión Aérea Limitada (“Capual”), todas Cooperativas de Ahorro y Crédito, domiciliados para estos efectos en Nueva Costanera 4040, Oficina 52, comuna de Vitacura, quien interpone acción de protección de garantías constitucionales en contra de la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez Soto, ambos domiciliados en calle Teatinos N°56, Santiago,

por haber emitido el Dictamen N°14.951 de 4 de junio de 2019, privando a las recurrentes de las garantías constitucionales de la igualdad ante la ley (art. 19 N° 2), de la no discriminación arbitraria en materia económica (art. 19 N° 22) y de la libre iniciativa en materia económica (art. 19 N° 21) y de propiedad (art. 19 N° 24).

Pide se deje sin efecto el Dictamen N° 14.951 de 4 de junio de 2019 en la parte que “complementa” el Dictamen N° 2.031 de 2019 y altera el orden de prelación de los descuentos de los llamados “créditos sociales”, sin perjuicio de las demás medidas que SS. Iltma. estime necesarias para restaurar el imperio del derecho.

Fundamentalmente, los argumentos señalados en el presente arbitrio son de idéntica fundamentación y reclaman las mismas ilegalidades del recurso antes señalado, motivo por el cual, se reproducen sus alegaciones.

3°.- Que, se hicieron partes como terceros interesados, la Federación Chilena de Cooperativas de Ahorro y Crédito y de Préstamos Solidario Limitada (Fecreccop) y las Cooperativas de Ahorro y Crédito Asociación Gremial, “Coopera A.G.”.

4°.- Que, evacua el informe requerido el Contralor General de la República don Jorge Bermúdez Soto quien solicita el rechazo del recurso.

Funda sus alegaciones señalando que mediante el dictamen N°3.646, de 2 de febrero de 2017, la Entidad Fiscalizadora reconsideró la jurisprudencia vigente, estableciendo que de conformidad al artículo 96 de la ley N°18.834, que Aprueba el Estatuto Administrativo, los descuentos para el pago de los créditos sociales en favor de las cajas de compensación; al ser fijados por un acuerdo entre el empleado y el acreedor, tienen el carácter de voluntarios y, por ende, se encuentran afectos al límite del 15% que fija el citado precepto.

Luego, el dictamen N°8.591, de 13 de marzo de 2017, complementando el pronunciamiento anterior, agregó que lo señalado en el artículo 22 de la ley N°18.833, según el cual el pago de estos créditos se efectúa de la misma forma que las cotizaciones previsionales, no transforman esos descuentos en legales. A continuación, el dictamen N°20.903, de 21 de agosto de 2018, aclaró la vigencia del citado dictamen N°3.646, de 2017, en armonía con la impugnación judicial de que fue objeto ante los Tribunales

Superiores de Justicia, mediante recurso de protección rol N°14.481-2017, de esta Corte.

Agrega que, el dictamen N°2.031, de 21 de enero de 2019, precisó que la sujeción al límite del 15% establecida en el dictamen N°3.646, de 2017, se encuentra supeditada a la naturaleza voluntaria de los descuentos efectuados en virtud de créditos sociales con cajas de compensación, por lo que resulta aplicable, indistintamente, a los descuentos de esa especie de que tratan los incisos segundos de los artículos 96 del Estatuto Administrativo y 95 del Estatuto Administrativo, para Funcionarios Municipales, contenidos en las leyes Nos 18.834 y 18.883, respectivamente.

Expresa que el mencionado dictamen N°2.031, de 2019, agrega que de conformidad con los dictámenes N°s 20.131, de 2006 y 40.773, de 2009, a falta de norma expresa que establezca el orden de prelación, procede que se efectúen los descuentos voluntarios una vez deducidos los otros descuentos y según las fechas en que fueren comunicados, a la luz de los principios generales que rigen la prelación de créditos en nuestro ordenamiento jurídico. Enseguida, en respuesta a las presentaciones efectuadas por la Asociación Gremial de Cajas de Compensación de Asignación Familiar y por la Superintendencia de Seguridad Social, esta Contraloría General emitió el dictamen N°14.951, de 4 de junio de 2019 –impugnado en autos-, complementando el reseñado dictamen N°2.031, de 2019. Ello, en el sentido que dado que el artículo 69 de la ley N°18.833 índica expresamente que los créditos sociales en favor de las cajas de compensación gozan de la preferencia del artículo 2.472, N°6 -actual N° 5-, del Código Civil, procede que los descuentos que se efectúen para su pago se ajusten a las reglas de los

créditos de primera clase.

En primer término alega que el presente asunto es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, toda vez que no puede constituir la instancia idónea para formular cuestionamientos sobre una interpretación jurídica y/o la correcta aplicación de las normas, como ocurre en la especie, toda vez que los recurrentes pretenden que se determine el sentido y alcance de las normas sobre prelación de créditos y el alcance que podrían tener los derechos de pago de los amores frente a las cajas de compensación.

Luego, alega la improcedencia de la acción de protección deducida por Coopeuch, por encontrarse en trámite y dentro de plazo una reclamación administrativa interpuesta el 21 de junio de 2019 ante la Contraloría, solicitando que se “corrija o aclare el dictamen N°14.951, específicamente en cuanto al que denomina ‘complemento’ del dictamen”.

Indica que el inciso primero del artículo 54 de la ley N°19.880 señala que “Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido, resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada”.

Cita el artículo 59 del mismo cuerpo legal que establece que la autoridad llamada a pronunciarse sobre el recurso de reposición tendrá un plazo no superior a treinta días para resolverlo. Atendido que la recurrente Coopeuch dedujo recurso de reposición el 21 de junio de 2019 ante el Órgano de Control y que el plazo para su resolución vencía el 5 de agosto del presente año, resulta evidente que mientras dicho mecanismo de impugnación no se encuentre resuelto o no haya transcurrido el antedicho plazo, la parte recurrente se encuentra impedida de presentar la acción judicial intentada, por lo cual se debe desestimar el recurso por improcedente.

Posteriormente reclama la ausencia de ilegalidad o arbitrariedad, toda vez que la Entidad de Control ejerció las competencias que le han sido asignadas en virtud de los artículos 98 y 99 de la Constitución Política y 6° y 9° de la ley N°10.336.

Asevera que la actuación contra la que se recurre no constituye una acción u omisión arbitraria, puesto que no obedeció a una conducta antojadiza o contraria a la razón, sino que constituye el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada, de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho. El hecho de no compartir los actores la decisión de la Sede de Control, no transforma en arbitrario al acto que, por esta vía, pretenden dejar sin efecto.

En cuanto a las alegaciones formuladas por los recurrentes afirma que el artículo 19 de la ley N°18.833, en su encabezado y en su numeral 3°, dispone que: “Corresponderá a las Cajas de Compensación la administración

de prestaciones de seguridad social. Para el cumplimiento de este objeto desempeñarán las siguientes funciones. 3.- Administrar, respecto de los trabajadores afiliados, el régimen de prestaciones de crédito social, el régimen de prestaciones adicionales y el régimen de prestaciones complementarias que se establezcan en conformidad a la presente ley”.

Precisa que lo transcrito aparece como consecuencia de lo ordenado por el artículo 1° del mismo cuerpo normativo, que establece que “Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, en adelante Cajas de Compensación, entidades de previsión social, son corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objeto es la administración de prestaciones de seguridad social.

Concluye que los créditos sociales otorgados por las cajas de compensación son prestaciones de seguridad social y aclara que lo establecido por la Contraloría General a través del dictamen N°3.646, de 2017, fue la calidad de voluntarios de los anotados créditos, motivo por el cual se encuentran sujetos al límite del 15% establecido en el inciso 2° del artículo 96 de la ley N°18.834, atendido a que éstos son adquiridos por la sola voluntad del deudor, conclusión que no tiene ninguna relación con el carácter del crédito en cuanto prestación de seguridad social.

Sostiene que, la naturaleza de seguridad social de un crédito social es un aspecto que no ha sido discutido por la Entidad Fiscalizadora, en consideración a lo expresado por la Superintendencia de Seguridad Social, acorde a sus atribuciones, la que ha expresamente reconocido esa calidad, como consta en su Circular N°2.052, de 2003.

En relación con la “aplicación ilegal” del estatuto jurídico de la prelación de créditos a deudores que no se encuentran en situación de insolvencia, puntualiza que, el artículo 22 inciso primero de la ley N° 18.833 dispone lo siguiente: “Lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por un trabajador afiliado, deberá ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora, y se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales”. Su inciso 2° añade que, practicada la deducción al trabajador, se entenderá extinguida a su respecto y de sus codeudores la parte correspondiente de la deuda, desde la fecha en que ella

hubiera tenido lugar, aunque no haya sido remesada por el empleador a la caja, debiendo dirigirse exclusivamente contra éste las acciones destinadas al cobro de las sumas no enteradas.

Recalca que, el artículo 1°, inciso 3°, del Decreto Ley N°3.501, de 1980, dispone que las cotizaciones a que están afectas las remuneraciones imponibles de los trabajadores dependientes deberán ser deducidas por el empleador y pagadas en las instituciones de previsión respectivas, aplicándose para todos los efectos las disposiciones de la ley N°17.322.

Colige que el pago a una caja de compensación por un crédito social se materializa a través del descuento en las remuneraciones del deudor, no existiendo otra forma de solucionar dicha deuda, consignando que el artículo 69 de la ley N° 18.833 señala que los créditos de las cajas de compensación derivados de las prestaciones de seguridad social de los regímenes que administren y contra cualquier persona, quedarán comprendidos en la sexta causa del artículo 2.472 del Código Civil.

Como ya ha quedado establecido, los créditos sociales otorgados por las cajas de compensación son prestaciones de seguridad social, por lo que resulta plenamente aplicable a su respecto lo dispuesto en el anotado artículo 69 de la ley N° 18.833.

Citando a René Abeliuk, estima que “La ubicación lógica de la prelación de créditos estaría en los efectos de la obligación, o quizás lisa y llanamente en la quiebra, donde adquiere su mayor trascendencia; hemos dicho que las preferencias para el pago pueden invocarse, aunque no haya quiebra, pero comúnmente se harán efectivas en ésta o en una cesión de bienes; en general, habiendo concurrencia de acreedores.” (Abeliuk, René: Las obligaciones, tomo II Santiago Editorial Jurídica de Chile, pp. 805-806).

Expone que lo anterior se encuentra en armonía con el inc. 2° del artículo 2.470 del Código Civil, en cuanto prescribe que esas “causas de preferencia son inherentes a los créditos para cuya seguridad se han establecidos", de modo que no resultaría lícito al Órgano de Fiscalización desconocer su carácter inherente restringiendo su aplicación a un procedimiento concursal.

Estima que la única forma en que el artículo 69 de la ley N°18.833 pueda tener aplicación, es otorgándole preferencia al descuento de los

créditos sociales de las cajas de compensación, cuando concurren con otros descuentos voluntarios en las remuneraciones del funcionario obligado y el monto disponible no alcance para cubrir todos los créditos, ya que dichos créditos son prestaciones de seguridad social.

En relación a la supuesta interpretación analógica, expresa que el carácter privilegiado del crédito social no deriva de lo dispuesto por el numeral 1° del inciso tercero del artículo 22 de la ley N°18.833 -que los recurrentes invocan como fundamento de la supuesta ilegalidad del dictamen-, pues esta regla está prevista para un procedimiento concursal de liquidación, sino que aparece como la consecuencia indefectible de lo prescrito por el inciso 1° del aludido precepto legal, en cuanto dispone que lo adeudado por créditos sociales a una caja de compensación “se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales”, regla que sólo puede significar que, al regirse por las normas de las cotizaciones para su pago, y cobro y al gozar de la preferencia del artículo 2.472 N°6 del Código Civil como créditos de la primera clase, resulta evidente que, al momento de efectuar el descuento de la remuneración del funcionario, el empleador debe proceder de la misma forma que tratándose de las cotizaciones previsionales, asignándole, la preferencia que el legislador previo en forma explícita.

Reclama que, los recurrentes han omitido señalar que, a partir del 6 de enero de 2017, fecha de publicación de la ley N° 20.881, las cooperativas gozan de una situación privilegiada con respecto a los demás acreedores de un funcionario público, lo que, además, se hizo presente en el dictamen N°3.457, de 2017, ya que dicha ley modificó el D.F.L. N°5, de 2003, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley General de Cooperativa, incorporando en su numeral 19) un nuevo artículo 54 bis a dicho decreto con fuerza de ley N° 5, el cual dispone que: “Tratándose de funcionarios del sector público, el límite para los descuentos voluntarios por planilla establecido en el artículo 96 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto pon fuerza de ley N° 29, del Ministerio de Hacienda, de 2004, será

del 25% cuando los descuentos adicionales sean a favor de cooperativas de las que el funcionario sea socio”.

En relación con la garantía de igualdad ante la ley, expresa que no se ha provocado alguna, por cuanto en la situación en estudio no existe una diferencia ilegal o arbitraria que los afecte, atendido que la CGR sólo ha determinado el alcance del citado artículo 69 de la ley N°18.833, reconociendo el privilegio que este precepto ha dado a los créditos otorgados por las cajas de compensación, sin referirse a los demás descuentos voluntarios que puedan concurrir al pago junto con éstos.

Destaca que no es el Órgano de Control el cual asignó un privilegio al pago de los créditos otorgado por las cajas de compensación, sino que ha sido el propio legislador el que consagró esta preferencia, por lo que el actuar de la Entidad de Fiscalización no establece diferencias arbitrarias en contra de las recurrentes.

En cuanto al derecho contemplado en el artículo 19 N°21 de la Constitución Política, expone que no es efectivo que el dictamen recurrido vulnere el derecho de los recurrentes a desarrollar su actividad económica, puesto que, el dictamen sólo reconoce un privilegio establecido por la ley en favor de las cajas de compensación de asignación familiar y en ninguna forma perturba la actividad de las cooperativas.

Agrega que las cooperativas cuentan con todas las herramientas que el ordenamiento jurídico franquea para obtener el pago de sus créditos y que, además, a contar de la vigencia de la ley N°20.881, el límite para los descuentos voluntarios del artículo 96 de la ley N°18.834, corresponde al 25%, cuando los descuentos adicionales se efectúen a favor de cooperativas de las que el funcionario sea socio.

Adiciona que, las cooperativas gozan de la misma franquicia cuando se trata de los descuentos voluntarios en las pensiones de los funcionarios públicos que pasaron a formar parte del sector pasivo, conforme al nuevo artículo 54 bis. Atendido lo expuesto, las cooperativas tienen un margen mayor para que los créditos por ellas otorgados puedan ser descontados de las remuneraciones de los funcionarios públicos del sector activo y pasivo de la, administración, por lo que no se encuentran impedidas ni restringidas de forma alguna para seguir desarrollando-su actividad económica.

En cuanto al derecho contemplado en el artículo 19 N°22 de la Constitución Política, señala que los actores no proporcionan elementos de juicio destinados a demostrar cómo el dictamen N° 14.951, de 2019, podría vulnerarlas.

Finalmente, en relación con el derecho de propiedad, señala que para que un bien ingrese al patrimonio de una persona se deben satisfacer las condiciones que el ordenamiento jurídico prevé al efecto, lo cual no se ha producido respecto a los recurrentes de autos y precisa que el dictamen impugnado no se pronuncia sobre los recurrentes, de tal forma que no amaga algún derecho del cual sean titulares.

En cuanto a los argumentos de forma.

5°.- Que lo que se denunció por intermedio de la presente acción cautelar, es un acto administrativo emitido por la CGR, (dictamen N° 14.951), el cual vulnera, según los actores, diversas garantías constitucionales protegidas por el artículo 20 de nuestra Carta Magna, por lo que corresponde que esta Corte se avoque a su análisis y resolución, y no que sea resuelto en sede civil por tratarse de una cuestión de interpretación de norma.

Además, de conformidad con lo dispuesto en la norma recién citada, el recurso de protección puede entablarse “sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.”, por lo que, también procede rechazar tal alegación formal.

En cuanto al fondo.

6°.- Que, el recurso de protección está establecido a favor de aquel que por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales sufre privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de algunos de los derechos o garantías constitucionales a que se refiere el artículo 20 de la Carta Fundamental, por lo cual el afectado puede, en tal caso recurrir a la Corte de Apelaciones a fin de que se adopte de inmediato las providencias que fuere necesario para establecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al derecho que se reclama.

7°.- Que, como se desprende de lo expuesto, es un requisito indispensable de la acción cautelar de protección la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero

capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida, provoque privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de una o más de las garantías protegidas.

8°.- Que de acuerdo al artículo 98 de nuestra Carta Magna, la CGR “… ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, (…), de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes…”.

Asimismo, de conformidad a los artículos 5, 6 y 9 de la Ley 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría, ésta desempeña tal prerrogativa –interpretar la normativa legal relativa al ámbito administrativo- por medio de resoluciones acerca de los asuntos que son de su competencia, o por medio de dictámenes requeridos a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, los que resultan vinculantes para todos los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa del Estado, los que por lo demás están revestidos una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad.

9°.- Que en virtud de tal potestad, dictó el acto impugnado, esto es, el Dictamen N°14.951, de 4 de junio de 2019, por el cual complementó el Dictamen N° 2.031 de 21 de enero de 2019, en el sentido que al mandatar expresamente el artículo 69 de la Ley 18.883 que los créditos sociales en favor de las Cajas de Compensación gozan de la preferencia del artículo

2.472 N° 6 -actual 5- del Código Civil, procede que los descuentos que se efectúen para su pago se ajusten a las reglas de los créditos de primera clase.

10°.- Que de acuerdo a la normativa constitucional y legal reseñada en el motivo anterior, no cabe sino concluir que el ente fiscalizador, al haber emitido el Dictamen N° 14.951, actuó dentro de la esfera de su competencia, la que emana de las normas citadas.

11°.- Que determinada la facultad que tiene la CGR para emitir el dictamen cuestionado por esta vía de protección, corresponde examinar si en el ejercicio de tal facultad ha incurrido en alguna ilegalidad o arbitrariedad que prive, perturbe, o amenace alguna de las garantías enumeradas en el artículo

20 de nuestra Constitución, y en caso afirmativo, de qué forma ha infringido dichas garantías constitucionales.

12°.- Que resulta pertinente tener presente las siguientes reglas de la Ley 18.883 que fijó el Estatuto General de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, como también los artículos del Código Civil que se transcribirán.

A.- Artículo 1°. “Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, en adelante Cajas de Compensación, entidades de previsión social, son corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objeto es la administración de prestaciones de seguridad social; se regirán por esta ley, sus reglamentos, sus respectivos estatutos y supletoriamente por las disposiciones del Título XXXIII del Libro I del Código Civil.”.

B.- Artículo 19. N° 3 “Corresponderá a las Cajas de Compensación la administración de prestaciones de seguridad social. Para el cumplimiento de este objeto desempeñarán las siguientes funciones.”... N° 3.- “Administrar, respecto de los trabajadores afiliados, el régimen de prestaciones de crédito social, el régimen de prestaciones adicionales y el régimen de prestaciones complementarias que se establezcan en conformidad a la presente ley.”.

C.- Artículo 22 inciso primero. “Lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por un trabajador afiliado, deberá ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora, y se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.”.

D.- Artículo 69. “Los créditos de las Cajas de Compensación derivados de las prestaciones de seguridad social de los regímenes que administren y contra cualquier persona, quedarán comprendidos en la sexta causa del artículo 2472 del Código Civil.”.

E.- Artículo 2.472 N° 5 del Código Civil. “La primera clase de créditos comprende los que nacen de las causas que en seguida se enumeran:”… N° 5 “… las cotizaciones adeudadas a las instituciones de seguridad social o que se recauden por su intermedio, para ser destinadas a ese fin.”.

F.- Artículo 2.473 inciso primero del Código Civil. “Los créditos enumerados en el artículo precedente afectan todos los bienes del deudor; y

no habiendo lo necesario para cubrirlos íntegramente, preferirán unos a otros en el orden de su numeración, cualquiera que sea su fecha, y los comprendidos en cada número concurrirán a prorrata.”.

13°.- Que expresamente el artículo 1° de la Ley 18.883 ha definido a las Cajas de Compensación Social como “entidades de previsión social”, cuyo objeto es la “administración de prestaciones de seguridad social”.

A su vez, el artículo 19 de ese cuerpo legal, indica las funciones que desempeñarán, siempre teniendo en consideración su objetivo, cual es como ya se dijo “la “administración de prestaciones de seguridad social”.

14°.- Que, además, en el mismo sentido se ha manifestado la Superintendencia de Seguridad Social, al dictar la Circular 2.052 de 2003, al impartirle instrucciones a las Cajas de Compensación de Asignación Familiar para la administración del régimen de créditos sociales, al definir al crédito social como “un beneficio de bienestar social consistente en préstamos de dinero, cuya finalidad está orientada a contribuir a satisfacer las necesidades del trabajador y del pensionado afilado y de sus causantes de asignación familiar, relativas a: vivienda, bienes de consumo durables, trabajo, educación, salud, recreación, contingencias familiares y otras necesidades de análoga naturaleza.”.

15°.- Que, a mayor abundamiento, también igual interpretación respecto de la naturaleza jurídica de los créditos sociales que otorgan las Cajas de Compensación, ha sostenido la Excma. Corte Suprema, en la causa rol 16.353-2018, al rechazar un recurso de casación en el fondo, al señalar que: “9°) Que de este modo, rigiéndose los créditos sociales por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales, quedan comprendidos en la quinta causa de privilegio antes referida, en la medida que sean adeudados a una Caja de Compensación de Asignación Familiar por ser una entidad de previsión social, pues como se indicó precedentemente la sexta causa de primera clase fue incorporada a la quinta causa de los créditos de primera clase. 10°) Que así las cosas, constituyendo los créditos sociales un beneficio de seguridad social, perteneciente a su rama de bienestar social, que otorgan las Cajas de Compensación y Asignación Familiar en su calidad de entidades de previsión social, conforme a los artículos 1 y 21 de la Ley N° 18.833, lo adeudado por prestaciones de

crédito social tiene privilegio de primera clase, conforme a la causa 5° del artículo 2472 del Código Civil, que no es posible desconocer conforme a la protección que ha establecido la ley para su cobro en atención como se ha dicho a la naturaleza y objeto de los mismos.”.

16°.- Que siendo entonces los crédito sociales otorgados por las Cajas de Compensación prestaciones de seguridad social, corresponde determinar si corresponde aplicarles las normas de prelación de créditos a los deudores insolventes.

17°.- Que, como cuestión previa conviene dejar asentado que el pago a una Caja de Compensación por un crédito social se lleva a cabo a través del descuento en las remuneraciones del deudor, según ordena el artículo 1, inciso tercero del Decreto Ley N° 3.501.

18°.- Que el artículo 69 de la Ley 18.883, ya citado, expresamente indica que los crédito de las cajas de compensación derivados de las prestaciones de seguridad social, quedarán comprendidos en la sexta causa del artículo 2.472 del Código Civil. Tal mandato, no puede tener otra explicación que la naturaleza jurídica de los créditos sociales otorgados por aquéllas, esto es, el ser prestaciones de seguridad social, como se dejó asentado en este fallo.

Además, el propio artículo 22 inciso primero de la citada ley, indica que lo adeudado por créditos sociales a una Caja de Compensación “…se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.”.

Es más, tal preferencia permite efectivamente poder cobrar los créditos otorgados por las Cajas de Compensación, cuando concurren otros descuentos voluntarios del afiliado, y el monto disponible de sus remuneraciones no alcanza a cubrir todos los créditos, justamente en consideración a su naturaleza jurídica de ser un crédito social.

19°.- Que, en consecuencia, tampoco se advierte que la CGR en su función dictaminadora, haya incurrido en algunos de los reproches que le imputan los recurrentes, por lo que su actuar no puede ser tildado de ilegal o arbitrario.

20°.- Que en mérito de lo concluido en los motivos 10° y 19° de esta sentencia, esto es, que la CGR, al emitir el Dictamen N°14.951, de 4 de junio

de 2019, por el cual complementó el Dictamen N° 2.031 de 21 de enero de 2019, no ha actuado en forma ilegal ni arbitraria, mal pudo haber conculcado las garantías constitucionales denunciadas por los recurrentes.

Ergo, la presente acción de protección no puede prosperar.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo

20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se declara:

Que se RECHAZA, sin costas, la presente acción constitucional interpuesta por los abogados don Arturo Fermandois Vöhringer, en representación de la Institución Financiera Cooperativa Coopeuch, Cooperativa de Ahorro y Crédito y don Domingo Poblete Ortúzar, en representación de la Institución Financiera Cooperativa de Ahorro y Crédito el Detallista Limitada, (Detacoop Ltda.), Cooperativa de Ahorro y Crédito Oriente Limitada (“Oriencoop”), Cooperativa Ahorro Ltda. (“Ahorrocoop”), Cooperativa Lautaro Rosas, Cooperativa de Ahorro y Crédito Talagante (“Coocretal”) y Cooperativa de Ahorro y Crédito Unión Aérea Limitada (“Capual”) en contra de la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez Soto.

Regístrese y archívese en su oportunidad. Redacción del ministro señor Carreño.

Protección Rol 56.934-2019.

No firma el Ministro señor Jorge Zepeda Arancibia, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por encontrarse en comisión de servicio en la Excma. Corte Suprema.

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