Santiago, cinco de agosto de dos mil veinte.
Vistos y teniendo presente:
En estos autos Rol N° 8857-2019, iniciados ante el
Trigésimo Juzgado Civil de Santiago, caratulados “Unión de
Trabajadores Portuarios de Arica con Fisco de Chile”, la
demandante dedujo recurso de casación en el fondo en contra
de la sentencia de segunda instancia dictada por la Corte
de Apelaciones de Santiago el 30 de noviembre de 2018 que,
en lo pertinente, confirmó la sentencia de primer grado que
rechazó la demanda de declaración de mera certeza.
En síntesis, la Unión de Trabajadores Portuarios de
Arica (en adelante indistintamente “la Unión” o “UTRAPORT”)
explica que fue creada en 1970 como corporación de derecho
privado, agregando que el 30 de mayo de 1980 su asamblea
decidió modificar sus estatutos para someterse a lo
dispuesto en el Decreto Ley Nº 2.756 sobre organizaciones
sindicales. A pesar de ello, la Unión siguió funcionando
como tal, coexistiendo con el sindicato, y el Ministerio de
Justicia continuó extendiendo certificados de vigencia de
su personalidad jurídica. Ello se prolongó hasta el 15 de
junio de 2001, época en que, mediante oficio y a petición
del sindicato, la Subsecretaría de Justicia ordenó no
seguir otorgando dichas certificaciones, dificultando el
actuar jurídico de la Unión. Refiere que, para revertir tal situación, UTRAPORT
efectuó las siguientes presentaciones ante el Ministerio de
Justicia: (i) El 12 de julio de 2005 pidió el
“restablecimiento de su personalidad jurídica”; (ii) el 18
de mayo de 2005 solicitó la declaración de nulidad de
derecho público de la reforma estatutaria de 1980; y, (iii)
en marzo de 2011 requirió la declaración de vigencia de su
personalidad jurídica.
Indica que, al no haber obtenido respuesta concreta
por parte de la Administración, el 19 de marzo de 2012
realizó una cuarta presentación, denunciando el silencio
administrativo del Ministerio de Justicia, exigiendo su
pronunciamiento dentro de quinto día. A pesar de ello, sólo
el 13 de abril de 2012 se emitió el Ord. Nº 2.569 que
rechazó su solicitud.
Invoca, de esta manera, la operación del silencio
administrativo positivo previsto en el artículo 64 de la
Ley Nº 19.880, en cuya virtud las peticiones de la Unión
deben entenderse aceptadas. Luego, plantea que la
personalidad jurídica de UTRAPORT sigue vigente pues, según
el artículo 72 Nº 11 de la Constitución Política de la
República de 1925, sólo el Presidente de la República podía
conceder la personalidad jurídica y cancelarla, no
constando la intervención de tal autoridad en el
procedimiento de reforma estatutaria de 1980. Por ello, concluyó su demanda solicitando que, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Nº
19.880, por no haberse pronunciado el Ministerio de
Justicia dentro del plazo legal de cinco días contado desde
la recepción de la denuncia, las solicitudes presentadas
por UTRAPORT se entienden aceptadas, y que, por
consiguiente, dicha repartición debe expedir, sin mayor
tardanza, los certificados de vigencia de la personalidad
jurídica solicitados por la actora.
Al contestar, el Consejo de Defensa del Estado
solicitó el rechazo de la demanda en virtud de las
siguientes alegaciones y defensas: (i) La improcedencia de
la acción declarativa de mera certeza cuando lo que subyace
a la demanda es la impugnación de lo decidido mediante el
Ord. Nº 2.463 de 15 de junio de 2001; (ii) la ausencia de
ilegalidad en el obrar del Ministerio de Justicia, por
cuanto la modificación estatutaria de 1980 cumplió con los
requisitos formales previstos en el ordenamiento jurídico,
y constituye, hoy, una situación jurídica consolidada; y,
(iii) la improcedencia de la aplicación del silencio
administrativo positivo, puesto que el artículo 65 de la
Ley Nº 19.880 ordena expresamente que la solicitud debe
entenderse rechazada “cuando deba pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos”. La sentencia de primera instancia rechazó sin costas
la demanda, pues, si bien concluye que la modificación
estatutaria de 1980 no se ajustó a derecho, lo cierto es
que se está frente a un caso de silencio negativo y no
positivo, tal como lo propuso la defensa fiscal.
En lo que guarda relación con el arbitrio de marras,
la sentencia de segunda instancia confirmó el fallo
apelado, precisando que la voz “impugnación” contenida en
el artículo 65 de la Ley Nº 19.880 debe ser entendida en un
sentido amplio, no limitada a los recursos administrativos
regulados expresamente en dicho cuerpo legal.
Respecto de esta decisión la demandante dedujo recurso
de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, en el recurso, se acusa que el fallo
transgrede, por una parte, lo establecido en el artículo 64
de la Ley Nº 19.880, al no haber dado aplicación al
silencio positivo esgrimido por la demandante, mientras
que, desde la perspectiva contraria, alega que se ha errado
al aplicar el artículo 65 de dicha ley a una situación no
prevista por el legislador, pues, tratándose de una
disposición excepcional, debe ser interpretada de manera
restringida, limitada sólo a los recursos administrativos
allí reglados -que la actora no ha ejercido-, agregando que el Ord. Nº 2.463 de 2001 no puede ser considerado como un
acto administrativo, sino que se trataría de una mera
instrucción interna.
SEGUNDO: Que, al referirse a la influencia que tales
vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo, la
recurrente afirma que, de no haberse incurrido en ellos, la
sentencia de primer grado debió ser revocada y la demanda
acogida.
TERCERO: Que, al comenzar el examen del primer
capítulo del recurso de nulidad sustancial de que se trata,
conviene recordar que el artículo 64 de la Ley Nº 19.880
expresa: “Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal
para resolver acerca de una solicitud que haya originado un
procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre
ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de
dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto,
requiriéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha
autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con
expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior
jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se
pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la
recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se
entenderá aceptada. En los casos del inciso precedente, el interesado
podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será
expedido sin más trámite”.
Por su parte, el artículo 65 de igual cuerpo normativo
ordena: “Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una
solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando
ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en
los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando
deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos
administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna
persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14
del artículo 19 de la Constitución Política.
En los casos del inciso precedente, el interesado
podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará
sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha
sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer
los recursos que procedan”.
CUARTO: Que, ahora bien, esta Corte Suprema ha tenido
ocasión para emitir pronunciamiento expreso respecto del
punto de derecho controvertido.
En efecto, recientemente se dijo que “el efecto del
silencio es excepcional en todas las ramas del derecho, y
el efecto positivo del mismo lo es doblemente en derecho administrativo, pues en esta rama jurídica cuando el
silencio produce efectos, suelen ser de tipo negativo. Es
decir que, en general, en nuestro ordenamiento, si no se
resuelve dentro de un plazo dado, la solicitud de que se
trate se suele entender rechazada y no acogida” (SCS Rol Nº
29.909-2019).
En mayor detalle, se explicó que “en sus inicios el
silencio administrativo tenía como única finalidad permitir
al particular afectado con la inactividad de la
Administración del Estado ante la que se formuló una
solicitud, instancia, reclamación o recurso, acudir a los
órganos judiciales en demanda de justicia (Jesús González
Pérez, Manual de Procedimiento Administrativo, Editorial
Civital, S.A., Segunda Edición, 2002). De este modo, el
silencio era una ficción legal que permitía al interesado
presumir desestimada su petición para poder interponer el
recurso administrativo o contencioso administrativo que en
cada caso proceda.
De este modo, en sus inicios, sólo existía el silencio
negativo. La inactividad de la Administración importaba una
denegación de lo solicitado por el interesado y éste podría
entonces plantear ante los tribunales de justicia la
cuestión que la Administración no había querido resolverle
favorablemente. En una época posterior, el legislador español
introdujo el silencio positivo, como un arma para combatir
la pasividad o negligencia de la Administración, dándole un
contenido favorable al silencio de los órganos estatales.
La ley Nº 19.880 incorporó formalmente al ordenamiento
jurídico nacional ambas figuras, si bien habían
manifestaciones dispersas de ellas en algunos cuerpos
normativos” (SCS Rol Nº 26.200-2018).
QUINTO: Que, en idéntica línea, parte de la doctrina
afirma que “así, la combinación de la tercera y la cuarta
situaciones de silencio negativo hacen que éste no tenga un
carácter excepcional como en ocasiones se ha argüido, ni
tampoco que tenga simplemente un carácter general, sino que
derechamente adquiere ribetes de carácter absoluto, sólo
matizados por la posibilidad de establecer normas legales
en contrario, dado el carácter supletorio de la Ley N°
19.880” (Gabriel Bocksang Hola, “El Silencio Administrativo
en el Derecho Chileno”, en “Procedimiento Administrativo y
Contratación Pública. Estudios a diez años de la entrada en
vigencia de las Leyes N° 19.880 y N° 19.886”, Thomson
Reuters, 2013. Págs. 38-58)
SEXTO: Que, de esta manera, siendo dable considerar al
silencio negativo como la regla general y no como
excepción, los supuestos contenidos en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880 pueden ser interpretados de manera extensiva,
sin que por ello se incurra en un yerro jurídico.
SÉPTIMO: Que, finalmente, utilizando la misma
herramienta -la interpretación extensiva- debe entenderse
por acto administrativo a todo aquel que cumple con lo
dispuesto en los incisos 1º y 2º del artículo 3 de la Ley
Nº 19.880. Vale decir, se requiere que se trate de
decisiones escritas que adopte la Administración en las
cuales se contengan declaraciones de voluntad, realizadas
en el ejercicio de una potestad pública, no estando
restringido tal concepto sólo a decretos supremos y
resoluciones, máxime si se considera que el inciso 6º de la
misma norma expresa, de manera amplia, que: “Constituyen,
también, actos administrativos los dictámenes o
declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que
realicen los órganos de la Administración en el ejercicio
de sus competencias”.
OCTAVO: Que, como colofón de lo que se ha venido
desarrollando, se concluye que, al pretender UTRAPORT
modificar lo dictaminado por la administración a través del
Ord. Nº 2.463 de 2001 y obtener una declaración judicial
que obligue al Ministerio de Justicia a extender un
certificado de vigencia de su personalidad jurídica, se
está frente a un caso de silencio negativo que implica que,
ante la omisión de respuesta oportuna por parte de la Administración, la petición debió entenderse rechazada, tal
como fue resuelto por los jueces de instancia, quienes,
entonces, no incurrieron el en yerro que por esta vía se
acusa.
NOVENO: Que por todo lo antes expresado, habiéndose
descartado la concurrencia de las infracciones esgrimidas
por el recurrente, el recurso de casación en el fondo no
puede prosperar y debe ser desestimado.
En conformidad asimismo con lo que disponen los
artículos 764, 765, 766, 767, 768 y 805 del Código de
Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en
el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de
fojas 364, en contra de la sentencia definitiva de segunda
instancia escrita a fojas 360.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción del fallo a cargo de la Ministra Sra.
Vivanco.
Rol N° 8857-2019.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra.
María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., Sra.
Ángela Vivanco M., y Sr. Mauricio Silva C. No firma, no
obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el
Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica.
Santiago, 05 de agosto de 2020. Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a cinco de agosto de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
APORTES:
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
