Santiago, siete de septiembre de dos mil veinte. Al escrito folio N° 98791-2020: estése al estado de la causa. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada. Y se tiene además presente:
Primero: Que doña Antonella Sciaraffia Estrada, doña Blanca Guerrero Espinoza y don Ricardo de la Barra Fuenzalida –jueces del 1º, 2º y 3º Juzgado de Policía Local de Iquique, respectivamente–, recurrieron de protección en contra de la Municipalidad de Iquique, por la dictación por esa Entidad Edilicia del Reglamento N° 1, de 19 de diciembre de 2019, que, en ejercicio de las atribuciones que al alcalde confieren los artículos 49 bis y 49 ter de la Ley N° 18.695, Crea Nueva Planta de Personal de la Ilustre Municipalidad de Iquique. En lo que importa para los presente autos, dicho reglamento modificó la planta municipal y encasilló a los actores en el grado 4° de la Planta Directiva, desconociendo que son titulares de un grado 3° de la referida planta desde sus respectivos nombramientos como jueces titulares de los Juzgados de Policía Local de Iquique ya individualizados. Acusan que este acto vulnera las garantías establecidas en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, por lo que piden acoger el recurso y dejar sin efecto el Reglamento impugnado en aquella parte que reduce su grado de 3° a 4° de la Planta Directiva, con costas. La Corte de Apelaciones de Iquique acogió esta acción cautelar, y ordenó dejar sin efecto el Reglamento N° 1, impugnado por los recurrentes, “solo en aquella parte que ́ modifica el grado asociado al cargo de Juez de Policía Local, disminuyéndolo de 3° a 4°, debiendo mantenerse la plaza del Juez de Policía Local en grado 3° del estamento directivo.”.
Segundo: Que, deducida apelación por la municipalidad recurrida, este arbitrio se ha fundado en tres líneas argumentales claramente distinguibles. La primera de ellas consiste en cuestionar el fallo en atención a que se estaría impidiendo al alcalde ejercer una facultad reconocida en los artículos 49 bis y 49 ter de la Ley N° 18.695, luego de las modificaciones introducidas por la Ley N° 20.922 de 2016, cual es, la de fijar o modificar la respectiva planta municipal estableciendo el número de cargos para cada planta y encasillar a los funcionarios. En este orden de ideas, sostiene que el fallo no considera que el municipio se ha limitado a dar estricto cumplimiento a las instrucciones contenidas en el Dictamen N° 17.773 de 2018, de la Contraloría General de la República. En efecto, considerando que el reglamento encasilla al alcalde en el grado 2° de la respectiva planta municipal, los jueces de policía local deben tener una diferencia de dos grados con aquel, atendido lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 16 de la Ley N° 18.695, en relación con el inciso quinto del artículo 5º de la Ley 15.231, sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local. Esta última disposición establece que los jueces de policía local deberán tener el grado máximo del escalafón municipal respectivo. La segunda se basa en la afirmación de que el acto impugnado fue objeto de toma de razón por parte del órgano de control y publicado en el Diario Oficial de la República con fecha 31 de diciembre de 2019, agotándose con ello todos los trámites previstos en la Ley N° 18.695, de modo que el Reglamento actualmente se encuentra cumpliendo todos sus efectos jurídicos. El tercer hilo argumental afirma que el único límite que el legislador ha puesto al alcalde para los efectos de ejercer la facultad contenida en los artículos 49 bis y 49 ter de la Ley N° 18.695, radica en que ningún funcionario sufrirá disminución de sus remuneraciones y, en caso de existir alguna diferencia, ésta deberá ser pagada por medio de una planilla suplementaria, cuestión que es respetada a cabalidad en el reglamento.
Tercero: Que, para resolver, es preciso considerar que el inciso quinto del artículo 5º de la Ley N° 15.231 sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local, prescribe que los jueces de policía local deberán tener el grado máximo del escalafón municipal respectivo. A su turno, la Ley N° 20.922, publicada el 25 de mayo de 2016, incorporó una serie de modificaciones a la Ley N° 18.695 y a la Ley N° 18.883, entre ellas, la de regular la facultad del alcalde en cuanto a fijar o modificar las plantas de personal de las municipalidades. En efecto, el nuevo artículo 49 bis de la Ley Nº 18.695 –incorporado por la citada Ley Nº 20.922– dispone en su inciso primero lo siguiente: “Los alcaldes, a través de un reglamento municipal, podrán fijar o modificar las plantas del personal de las municipalidades, estableciendo el número de cargos para cada planta y fijar sus grados, de conformidad al Título II del Decreto Ley N° 3.551, del Ministerio de Hacienda, promulgado el año 1980 y publicado el año 1981 (…)”. A continuación, su inciso tercero agrega que “Para el ejercicio de esta facultad se deberán considerar los siguientes límites y requisitos” (…): “N° 9: lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 5º de la ley N° 15.231, en el artículo 7º de la ley N° 19.602 y en el artículo 16 de [esta Ley 18.895], en lo atingente a la posición de los cargos que allí se indican.”.
Cuarto: Que, asimismo, en lo que interesa al recurso, el inciso tercero del artículo 7º de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, expresa que el nuevo encasillamiento de la planta del personal municipal “no podrá significar pérdida del empleo, disminución de sus remuneraciones o grado ni modificación de sus derechos previsionales”. Por su parte, el artículo 4 literal VIII del Decreto Supremo N° 1675 de 2016 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que aprueba el Reglamento que regula el procedimiento para establecer la categoría en que se ubicarán las municipalidades del país para efectos de determinar el rango de grados que corresponde asignar al cargo de alcalde dentro de la planta municipal respectiva, señala que “la aplicación del mecanismo de fijar o modificar la planta de una municipalidad no podrá significar una disminución de remuneraciones o grado al alcalde o a algún miembro de cualquier escalafón de la municipalidad”.
Quinto: Que la cuestión a dilucidar consiste, no en determinar si el alcalde tiene la facultad para fijar la planta municipal y encasillar a los funcionarios, o la naturaleza de esta potestad (completamente reglada o con elementos discrecionales), sino en cómo armonizar lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 16 de la Ley N° 18.695, que obliga a mantener una diferencia de dos grados entre el alcalde y el cargo más alto de la planta directiva, y el inciso 3° del artículo 7 de la Ley N° 18.883, en relación al artículo 4 literal VIII del Decreto Supremo N° 1695 de 2016, que prohíben no sólo la disminución de remuneraciones, sino también de grado respecto de los miembros de los diferentes escalafones del Municipio.
Sexto: Que, sobre el particular, conviene tener en cuenta que la Contraloría General de la República emitió el Dictamen N° 17.773, de 13 de julio de 2018, y posteriormente, mediante su Oficio Nº 6.554 de 2019, actualizó las instrucciones impartidas a las municipalidades del país a través de ese dictamen N° 17.773, en relación con el ejercicio de la facultad para fijar o modificar las plantas del personal municipal. En dichos pronunciamientos consideró que no puede existir solo un grado de diferencia entre el alcalde y el Juez de Policía Local en la planta municipal respectiva, de manera que entre ambos funcionarios debe haber, a lo menos, una diferencia de dos grados. El primer dictamen citado fue objeto de impugnación a través de un recurso de protección, siendo en definitiva rechazado el arbitrio por esta Corte Suprema en causa Rol N° 31.365-2018, por sentencia de 20 de marzo de 2019, básicamente por tres razones: a) El Contralor General se limitó a ejercer una potestad de la que se encuentra legal y constitucionalmente investido; b) La materia debatida, por su propia naturaleza, excede los márgenes de la acción de protección; y c) El dictamen señaló explícitamente que no operaba con efecto retroactivo, por lo que no puede afectar situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su entrada en vigencia.
Séptimo: Que, sin perjuicio de lo anterior, existe una diferencia fundamental entre el recurso de protección Rol N° 31.365-2018 y los presentes autos: mientras que en el primero se impugnó un dictamen del Contralor General de la República relativo a la interpretación de las disposiciones contenidas en la Ley N° 20.922; en el caso de marras lo atacado es un reglamento dictado por el alcalde de la Municipalidad de Iquique que pretende fijar la planta de dicha corporación, y que en cumplimiento del Dictamen N° 17.773 asigna al alcalde el grado 2° de la planta, rebajando en un grado a los Jueces de Policía Local de Iquique, quien pasarían del grado 3° que actualmente ostentan, al grado 4° que se prevé en la nueva reglamentación.
Octavo: Que, asentado lo anterior, es manifiesto que el acto impugnado es ilegal y arbitrario en la parte que amenaza con la reducción de grado de los Jueces de Policía Local de Iquique, puesto que pretende aplicar las facultades establecidas en los artículos 49 bis y 49 ter de la Ley N° 18.695 a partir de la doctrina contenida en el Dictamen N° 17.773 del Contralor General de la República, pero desconociendo aquella sección en que se prohíbe su aplicación retroactiva, esto es, que impide afectar situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la entrada en vigencia del dictamen, cuyo es el caso de los recurrentes. Asimismo, el reglamento cuestionado no se hace cargo de la prohibición de modificación de grado establecida en el inciso tercero del artículo 7º de la Ley N° 18.883, que como se dijo también fue reformado por la Ley N° 20.922, y en el Decreto Supremo N° 1.675 de 2016, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública –que aprobó el reglamento que regula el procedimiento para establecer la categoría en que se ubicarán las municipalidades del país para efectos de determinar el rango de grados que corresponde asignar al cargo de alcalde dentro de la planta municipal respectiva–. El literal VIII del artículo 4º de este reglamento contempla idéntica prohibición, al señalar que: “La aplicación del mecanismo señalado en este artículo al fijar o modificar la planta de una municipalidad, no podrá significar una disminución de remuneraciones o grado al alcalde, o a algún miembro de cualquier escalafón de la municipalidad.”. Por consiguiente, el acto impugnado carece de suficiente fundamentación, infringiendo -en esa parte- lo dispuesto en los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la Ley N° 19.880, que Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. En efecto, el primer precepto que acabamos de citar señala que: “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos.”. En tanto, el inciso cuarto del artículo 41 –ubicado en el Párrafo 4º, “Finalización del procedimiento”– indica, en lo que interesa que: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada.”, precepto que guarda armonía con el artículo 8º de la misma Ley Nº 19.880, que regula el principio conclusivo, indicando que: “Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad.”.
Noveno: Que, en lo relativo al argumento de que el reglamento cuestionado fue tomado razón por la Contraloría General de la República y publicado en el Diario Oficial con fecha 31 de diciembre de 2019, es evidente que ello no obsta, en caso alguno, al ejercicio de las facultades conservadoras de derechos fundamentales de las que se encuentran investidos los Tribunales Superiores de Justicia, en especial esta Corte, por expreso mandato del artículo 20 de la Constitución Política de la República, siempre que se den los presupuestos allí establecidos y que le permitan adoptar las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de los afectados, cuestión que acontece en el caso de marras.
Décimo: Que, por todo lo razonado, el recurso de apelación deducido por la municipalidad recurrida no puede ser acogido. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se confirma la sentencia apelada de treinta y uno de enero de dos mil veinte, sólo en cuanto se declara que el Reglamento N° 1 de 19 de diciembre de 2019, no ha producido el efecto de disminuir el grado de los recurrentes en la planta de personal respectiva, quienes se mantienen, en consecuencia, en su grado primitivo, esto es, el grado N° 3 del escalafón directivo. Por consiguiente, la Municipalidad de Iquique deberá dictar a la brevedad los actos administrativos pertinentes a fin de adecuar el grado de los actores a lo consignado en este fallo e informar su cumplimiento a la Corte de Apelaciones respectiva. Acordada con el voto en contra del Abogado Integrante señor Pallavicini, quien estima que el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de Iquique debe ser acogido, toda vez que el Reglamento N° 1, de 19 de diciembre de 2019, que Crea Nueva Planta de Personal de la Ilustre Municipalidad de Iquique, se ajusta a la normativa vigente, la cual no permite mantener el grado 3º del escalafón directivo de los recurrentes, por lo que deben permanecer el grado 4º en que han sido encasillados por el reglamento impugnado. Como contrapartida, y tal como lo previene la propia Ley Nº 18.695, los actores tienen derecho a que la diferencia de remuneraciones que se produzca entre su grado original y el nuevo grado en que han sido encasillados, les sea pagada por la municipalidad mediante una planilla suplementaria, por lo que no han visto mermadas sus remuneraciones. Para ello, tiene en consideración los siguientes argumentos: 1. Conforme a los Nºs. 2 y 4 del inciso cuarto del artículo 65 de la Constitución Política de la República, la fijación de las plantas de un servicio público es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. 2. A su turno, el artículo 121 de la Carta Fundamental, ubicado en el Capítulo XIV, “Gobierno y Administración Interior del Estado”, específicamente en el acápite “Administración Comunal”, indica que: “Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita. Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades”. Por su parte, la disposición décima transitoria del mismo Código Político señala que: “Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 121, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias”. 3. Tal como lo expuso la mayoría, y en armonía con los preceptos constitucionales recién citados, la Ley Nº 20.922 incorporó dos artículos que resultan relevantes para la resolución de este recurso de protección: los artículos 49 bis y 49 ter. 4. Ahora bien, es necesario traer a colación que en su dictamen Nº 17.773 de 2018, la Contraloría General de la República impartió instrucciones en relación al ejercicio por parte de los alcaldes de las facultades que les fueron concedidas mediante la Ley Nº 20.922. Estas instrucciones fueron actualizadas por el Organismo Contralor en su oficio Nº 6.554, de 2019. Pues bien, en lo que se refiere a la situación de los jueces de policía local, los alcaldes deben tener presente lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 5º de la Ley Nº 15.231 y en el inciso tercero del artículo 16 de la Ley N° 18.695. De este modo, y conforme razonó el citado dictamen Nº 17.773, los jueces de policía local “tendrán el grado más alto de la planta de directivos, esto es, dos grados menos que el alcalde.”. Más adelante, concluyó que: “Por consiguiente, en el ejercicio de la facultad que nos ocupa, no se podría adjudicar solo un grado de diferencia con el alcalde, al juez de policía local”. Exactamente las mismas afirmaciones se encuentran transcritas en el dictamen Nº 6.554 de 2019. 5. Precisado lo anterior, para los efectos de resolver la presente acción cautelar, no se debe olvidar que el alcalde de la Municipalidad de Iquique fue encasillado en el grado 2º. Consecuentemente, los jueces de policía local de la comuna no podían ser encasillados en el grado 3º, como pretenden los recurrentes, sino que en el grado 4º. 6. La letra e) del artículo 5º de la Ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, define la carrera funcionaria del sector como “un sistema integral de regulación del empleo municipal aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función municipal, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad”. De este modo, la carrera funcionaria garantiza la estabilidad en el empleo –esto es, que el titular solo puede perder su cargo por la ocurrencia de alguna de las circunstancias que la ley expresamente describa–, pero de modo alguno la permanencia en un grado determinado. Dicho de otro modo, a juicio de este disidente, los actores no tienen un derecho indubitado a permanecer en el grado 3º, como lo pretenden, de manera que el encasillamiento en el grado inmediatamente inferior no afecta las garantías constitucionales que estiman conculcadas. 7. Que tampoco puede olvidarse que el artículo 49 ter de la Ley Nº 18.695 regula los procesos de encasillamiento que se originen como consecuencia de la fijación o modificación de las plantas del personal municipal. En especial, su literal d) establece diversas restricciones que deben observarse en los procesos de encasillamiento. De partida, el numeral i) previene que “El encasillamiento no podrá tener como consecuencia, ni podrá ser considerado como causal de término de servicios, cesación de funciones o término de la relación laboral del personal.” Ahora bien, atendido que el encasillamiento puede implicar, como ha ocurrido en la especie, que el funcionario sea ubicado en un grado inferior, lo que de manera natural traería aparejada una disminución en sus remuneraciones, el numeral ii) señala que el encasillamiento “No podrá significar pérdida del empleo, disminución de sus remuneraciones, excepto en el caso contemplado en el párrafo tercero del literal b), ni modificación de derechos previsionales”. Del mismo modo, el literal iii) agrega que: “Cualquier diferencia de remuneraciones deberá ser pagada por planilla suplementaria, la que se absorberá por los futuros mejoramientos de remuneraciones que correspondan a los funcionarios, excepto los derivados de reajustes generales que se otorguen a los trabajadores del sector público. Dicha planilla mantendrá la misma imponibilidad que aquella de las remuneraciones que compensa. Además, a la planilla suplementaria se le aplicará el reajuste general antes indicado”. No se puede soslayar que el pago de diferencia de remuneraciones mediante planillas suplementarias es excepcional en nuestro ordenamiento jurídico y sólo procede cuando un precepto legal lo ha señalado expresamente. En el caso que nos ocupa, la propia ley Nº 20.922 incorporó la planilla suplementaria para solventar las eventuales disminuciones de remuneraciones que se produjeran como consecuencia de los encasillamientos. Finalmente, el literal iv) indica que “Los funcionarios encasillados conservarán la asignación de antigüedad que tengan reconocida, como también el tiempo computable para dicho reconocimiento”. En consecuencia, los actores, pese a ocupar un grado 4º de la planta de directivos, gozan de las mismas remuneraciones a que tenían derecho cuando servían el grado 3º de dicha planta, de manera que el acto impugnado no conculca de manera alguna las garantías patrimoniales de los recurrentes. Por estas razones, el recurso de protección debiera ser rechazado. Regístrese y devuélvase. Redacción del fallo a cargo del Ministro señor Llanos S. y de la disidencia su autor. Rol N° 15.613-2020. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Ángela Vivanco M., y Sr. Leopoldo Llanos S., y el Abogado Integrante Sr. Julio Pallavicini M. Santiago, 07 de septiembre de 2020. En Santiago, a siete de septiembre de dos mil veinte, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.
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