Santiago, seis de abril de dos mil veintidós.
Vistos:
En estos autos Rol Ingreso Corte N° 58.331-2021,
procedimiento sumario sobre reclamo de multa sanitaria,
caratulados “Sociedad de Recaudación y Pagos de Servicios
Limitada con Seremi de Salud del Bío Bío”, por sentencia
de diecisiete de junio de dos mil veinte, el Segundo
Juzgado Civil de Concepción rechazó la reclamación en
todas sus partes.
Apelada la decisión por la actora, la Corte de
Apelaciones de dicha ciudad la confirmó, por resolución
de veintiuno de julio de dos mil veintiuno.
En contra de este último fallo, la parte reclamante
dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso de nulidad sustancial
denuncia la infracción de los artículos 6° y 7° de la
Constitución Política de la República, conjuntamente con
el artículo 171 del Código Sanitario, citando al efecto
la sentencia de esta Corte Rol N°18.204-2019 que,
asegura, resolvió que el reclamo de multa sanitaria es el
medio idóneo para solicitar la nulidad de derecho público
de la decisión administrativa que impone una multa
sanitaria, lo cual trae consigo que los argumentos de los
sentenciadores del grado, para el rechazo de la reclamación son errados. En efecto, el fallo recurrido
resuelve en infracción a la garantía constitucional del
debido proceso, porque se niega de forma ilegítima el
conocimiento de una acción procedente, como es la nulidad
de derecho público.
A continuación, reitera los argumentos en que se
sustenta aquella acción, esto es, la falta de
fundamentación de la resolución sancionatoria, en tanto
ésta no analiza las pruebas y descargos de su parte, como
también incurre en una ausencia de vinculación entre los
hechos constatados y las normas en que se fundan las
infracciones.
Segundo: Que, concluye, la influencia de los
señalados vicios en lo dispositivo del fallo resultó ser
sustancial, por cuanto provocó que sufriera un perjuicio
económico injustificado, al hallarse obligada al pago de
una multa que se funda en un acto administrativo que
carece de la debida motivación.
Tercero: Que, por Resolución N°17BS1452, dictada por
la demandada el 31 de julio de 2017, se aplicó a la
actora una multa de 200 Unidades Tributarias Mensuales,
por la infracción del artículo 21 del Decreto Supremo
N°40, del año 1969, del Ministerio del Trabajo y los
artículos 7°, 8°, 36, 37, 44 y 48 del Decreto Supremo
N°594, del año 1999, del Ministerio de Salud, en razón de
los hechos ocurridos el 29 de julio, fecha en la cual el trabajador Pablo Ramírez, quien recibía recaudación de
dineros, fue atacado con un artefacto incendiario, por
dos personas que introdujeron una manguera con bencina
por la ventanilla de la caseta donde se hallaba, lo
rocían y lo encienden, quedando envuelto en llamas, para
luego ser rescatado por trabajadores del supermercado
vecino.
Las observaciones de la autoridad sanitaria
consisten en la falta de un procedimiento de trabajo
seguro en caso de asalto; ausencia de registro de
capacitación respecto del procedimiento específico de
asaltos; falta de supervisión; falta de guardia de
seguridad propio de la empresa; diseño de cabina
inadecuada para el tipo de riesgo; extintor de difícil
activación, por cuanto el trabajador se quemaba las manos
al utilizarlo y no había red seca; carencia de registro
de capacitación sobre manejo y uso de extintores; vía de
evacuación obstaculizada con baranda metálica a la salida
de la cabina e incumplimiento de la obligación de
informar a los trabajadores los riesgos específicos de su
labor, puesto que solamente se dio información sobre
temas generales.
Cuarto: Que la empresa sancionada dedujo el reclamo
regulado en el artículo 171 del Código Sanitario,
alegando en el acto administrativo sancionatorio una
infracción al deber de motivación, por cuanto se limita a mencionar las entrevistas y antecedentes entregados, pero
sin analizarlos, para luego narrar los hechos, que tiene
por acreditados y enumerar la normativa que estima
infringida.
En este sentido, esgrime que existe una
incongruencia entre los hechos constitutivos de la
infracción y las normas citadas como infringidas, por
cuanto no es cierto que falte un procedimiento seguro en
caso de asalto, dado que ellos se preparan cada 2 años y
son enviados a Carabineros de Chile para su revisión. En
este caso, se trata de una caja auxiliar en un lugar
público, en pasillos de supermercado, de modo que es
imposible que pueda tener vigilantes privados, puesto que
debiesen estar fuera de la caja auxiliar, lo cual
significa contrariar la ley.
Respecto de los obstáculos y amplitud de pisos y
pasillos, explica que no fueron circunstancias
cuestionadas en el sumario, a pesar de lo cual la
reclamada estimó que el solo hecho de que la vía de
evacuación habría estado obstaculizada, sería
constitutivo de infracción a 3 normas, esto es, los
artículos 7°, 8° y 37 del Decreto Supremo N°594, en
circunstancias que, en concepto de la actora, esta
conducta sólo se encuadra en el artículo 37.
Añade que nunca se habló de malas condiciones de los
elementos o instalaciones del lugar y, sin perjuicio, la resolución de multa reprochó el diseño de la cabina por
el tamaño de la ranura, materia que no fue objeto del
sumario.
Sobre el extintor, asevera que sí había uno, razón
por la cual no es efectiva la imputación relacionada con
la carencia de medidas para prevenir incendios. Al
respecto, la resolución refiere la falta de capacitación
sobre su uso y manejo, lo que demuestra que el elemento
sí existía y deja en evidencia, por tanto, una confusión
entre la presencia del extintor y las dificultades para
su uso, configurándose así una infracción del principio
non bis in ídem, dado que se le atribuye la infracción a
los artículos 44 y 48 del Decreto Supremo N°594, por
hechos que sólo se ajustan a la última de estas normas.
Estima, en consecuencia, que procede la declaración
de nulidad de derecho público, por infracción a los
principios de juridicidad y legalidad, en razón de la
contravención a la obligación de motivación, lo cual trae
consigo que el acto administrativo no se sujetó a la
forma prescrita por la ley, afectando así sus garantías
constitucionales de debido proceso y defensa jurídica.
Por estos motivos, pide se anule la resolución de
multa.
En complementación del reclamo, expresa que por los
mismos hechos se le cursó una infracción por la Dirección
del Trabajo, cuyo reclamo fue acogido parcialmente, circunstancia que deriva en que no corresponde que la
Seremi de Salud la multe por la transgresión al artículo
21 del Decreto Supremo N°40, en tanto el Tribunal Laboral
dejó sin efecto ese castigo, en lo relativo a no informar
a los trabajadores sobre los riesgos, misma situación que
se dio en relación a la vulneración del artículo 37 del
mismo cuerpo normativo, relacionado con no suprimir
factores de peligro.
Quinto: Que el fallo de primer grado, luego de
reproducir los hechos contenidos en la resolución de
multa, razona que, atendido el mérito del acta de
fiscalización, no puede sino determinarse que tales
supuestos fácticos, que motivaron la sanción que se
impugna, se encuentran comprobados en el sumario
sanitario, de acuerdo a las normas del Código del ramo.
Al respecto, debe recordarse que el Código Sanitario
contiene una norma probatoria especial contenida en el
artículo 166, que establece que bastará para dar por
establecida la existencia de una infracción a las leyes y
reglamentos sanitarios, el testimonio de dos personas
contestes en el hecho y sus circunstancias, o el acta que
levante el funcionario del Servicio al comprobarla.
En el caso de autos, el acta levantada por el
funcionario fiscalizador resulta, por tanto, suficiente
para establecer los hechos que motivaron el castigo
pecuniario, los cuales no fueron desvirtuados de modo alguno por la reclamante, pues ninguna prueba se rindió
en contrario.
En cuanto a si los hechos constituyen efectivamente
una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios,
consta de los artículos 21 del Decreto Supremo N° 40, del
año 1969, del Ministerio del Trabajo y artículos 7°, 8°,
36, 32, 44 y 48 del Decreto Supremo N°594, del año 1999,
del Ministerio de Salud, que los hechos constatados por
los cuales se cursó infracción están comprendidos en las
normas que se han indicado.
En relación a la nulidad de derecho público alegada,
resulta del todo pertinente tener presente lo dispuesto
en el inciso primero del artículo 171 del Código
Sanitario que dispone: “De las sanciones aplicadas por el
Servicio Nacional de Salud podrá reclamarse ante la
justicia ordinaria civil, dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la notificación de la sentencia,
reclamo que se tramitará en forma breve y sumaria.” Como
se ha razonado, la disposición pone en evidencia que la
intención del legislador fue consagrar en forma
específica el derecho a reclamar de la sanción impuesta
por la autoridad sanitaria, esto es, que cada vez que el
sancionado estime procedente, o no esté conforme con las
sanciones aplicadas, le asiste el legítimo derecho a
reclamar a través de un proceso sumario, de modo tal que
la acción que concede la legislación sanitaria es aquella que por su naturaleza requiere de un procedimiento rápido
con el fin de que el pronunciamiento sea eficaz, según lo
mandata el artículo 680 del Código de Procedimiento
Civil.
Por el contrario, la acción de nulidad de derecho
público encuentra su fundamento constitucional en lo
previsto en el artículo 7º de la Constitución Política de
la República, disposición de rango superior que mandata
que los órganos del Estado deben actuar válidamente
previa investidura regular de sus integrantes dentro de
su competencia y en la forma que prescribe la ley.
Además, todo acto que contravenga lo precedentemente
señalado es nulo y origina responsabilidades y sanciones
que la ley señala.
En consecuencia, los artículos 161 y siguientes del
Código Sanitario norman un procedimiento administrativo
especial tendiente a perseguir la responsabilidad
administrativa que cabe a todo individuo que contravenga
la legislación sanitaria. En dicho procedimiento se
evidencian presupuestos especiales que deben ser
respetados u observados por la autoridad sanitaria, de
modo que cualquier contravención a dicha normativa puede
ser cuestionada en sede judicial mediante un
procedimiento de lato conocimiento, tendiente a
investigar la necesidad de declarar la nulidad del acto
administrativo. De acuerdo a lo razonado, las cuestiones alegadas
por la reclamante en relación a la nulidad de derecho
público han de ser ventiladas en un procedimiento
ordinario o de lato conocimiento y resulta del todo
impertinente que se sometan a un procedimiento sumario
como lo es el de marras.
Todo lo anterior conduce, necesariamente al rechazo
de la demanda, en sentencia que es confirmada, sin
modificaciones, por la Corte de Apelaciones de
Concepción.
Sexto: Que, entrando al análisis del recurso
deducido, corresponde tener presente, en primer lugar,
que la alegación de nulidad de derecho público, por la
causal de falta de motivación, es el instrumento que la
parte emplea para, finalmente, argumentar que no incurrió
en las infracciones que le fueron imputadas, de modo que
la decisión condenatoria sería únicamente consecuencia de
la carencia de fundamentos en la resolución
sancionatoria, que no analizó adecuadamente las probanzas
rendidas.
Séptimo: Que, de lo anterior, se colige que,
mediante la interposición del recurso, aquello que
realmente se intenta es variar los hechos del proceso,
por la vía de señalar que ellos no estarían debidamente
acreditados en el sumario administrativo, en
circunstancias que la sentencia establece de manera clara precisamente lo contrario, indicando de forma precisa que
se arriba a tal conclusión a la luz del acta de
fiscalización y teniendo en cuenta la norma contenida en
el artículo 166 del Código del ramo.
En este sentido, la variación de los hechos
establecidos es una cuestión ajena a un arbitrio de esta
especie, destinado a invalidar una sentencia en los casos
expresamente establecidos por la ley. De este modo, a
través del recurso de casación se analiza la legalidad de
una sentencia, lo cual significa que se realiza un
escrutinio respecto de la aplicación correcta de la ley y
el derecho, pero los hechos, como soberanamente los han
dado por probados o sentados los jueces del fondo, no
pueden modificarse por esta Corte, a menos que se haya
denunciado y comprobado la efectiva infracción de normas
reguladoras del valor legal de la prueba, cuyo no es el
caso de autos, puesto que en el arbitrio de nulidad no se
denuncia la transgresión de ningún precepto que revista
dicho carácter.
Octavo: Que lo anterior es trascendente, por cuanto
provoca que los hechos asentados en la sentencia
recurrida resulten inamovibles para este Tribunal de
Casación, de modo que el recurso entablado, en tanto se
construye contra ellos, no podrá prosperar.
Noveno: Que, a continuación, también resulta de la
mayor relevancia destacar que la actora afirma que esta Corte, a través de la decisión pronunciada en autos Rol
N°18.204-2019 habría “ratificado expresamente que el
procedimiento de reclamo de multa sanitaria es el idóneo
para solicitar la nulidad” de derecho público, en
circunstancias que tal afirmación no se contiene en la
resolución citada.
En efecto, dicha sentencia recae sobre una acción de
nulidad de derecho público, donde lo buscado era la
anulación de una resolución sancionatoria, dictada por la
Seremi de Salud, frente a lo cual esta Corte indicó que
“La denominada 'acción de nulidad de derecho público' por
la doctrina y aceptada por la jurisprudencia, es
entonces, toda acción contencioso administrativa
encaminada a obtener, por parte de un tribunal de la
República, la anulación de un acto administrativo. Esta
acción contencioso administrativa o acciones contencioso
administrativas, pueden establecerse por el legislador
para situaciones concretas y respecto de materias
determinadas, -como es el caso de los casi doscientos
procedimientos de reclamo contra la aplicación de
sanciones administrativas-, así como lo es también el
contemplado en el artículo 171 del Código Sanitario,
denominado reclamo de multa sanitaria, que establece un
procedimiento de reclamo contra las multas impuestas por
la autoridad sanitaria. Cuando existe una acción
contenciosa administrativa: 'De nulidad de derecho público' contemplada en la ley, se aplica ésta y con el
procedimiento allí establecido, y no otra. Sin embargo,
si la ley no contempla ningún procedimiento o acción
especial para impugnar el acto administrativo solicitando
su anulación, se puede utilizar el procedimiento
ordinario.
En el presente caso, lo que se solicita es la
nulidad de derecho público del acto administrativo que
aplica una multa por una supuesta infracción de la
normativa sanitaria y que ha sido dictada por la
autoridad sanitaria, y por lo tanto, de acuerdo a lo que
se ha venido explicando, el procedimiento de reclamo de
las multas impuestas por la autoridad sanitaria es el
contemplado en los artículos 171 y siguientes del Código
Sanitario y no el ordinario”
A la luz de este razonamiento, la decisión concluye
que “la ilegalidad del acto debió reclamarse conforme al
procedimiento que la ley contempló para este tipo de
situaciones y no mediante una acción genérica de
impugnación como la intentada”. En otras palabras,
aquello asentado por esta Magistratura es que la
ilegalidad de un acto administrativo debe ser solicitada
a través de la acción especial destinada legalmente al
efecto, pero no a través del ejercicio de una segunda
acción – de nulidad de derecho público – dentro del mismo procedimiento, sino como parte de la argumentación de
aquella vía especial.
En este sentido, si bien el argumento vertido por
los sentenciadores del grado no coincide plenamente con
aquel que se viene expresando, tal yerro no reviste
influencia alguna en lo dispositivo del fallo, por cuanto
precisamente la acción ejercida – el reclamo regulado por
el artículo 171 del Código Sanitario – es aquella en el
marco de la cual la actora alegó la existencia del vicio
de falta de motivación que fue, a la postre, descartado
por los sentenciadores del grado.
Décimo: Que, en este escenario, el recurso deducido
necesariamente debe ser rechazado, según se dirá.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los
artículos 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en
contra de la sentencia de veintiuno de julio de dos mil
veintiuno, dictada por la Corte de Apelaciones de
Concepción.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo de la Ministra señora Vivanco.
Rol N° 58.331-2021.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros (as) Sra. Ángela Vivanco M.,
Sra. Adelita Ravanales A., Sra. Eliana Quezada M. (s) y
por los Abogados Integrantes Sr. Enrique Alcalde R. y
Sra. María Angélica Benavides C. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra Sra.
Quezada por haber concluido su período de suplencia y la
Abogada Integrante Sra. Benavides por no encontrarse
disponible su dispositivo electrónico de firma. Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema integrada por los
Ministros (as) Angela Vivanco M., Adelita Inés Ravanales A. y Abogado
Integrante Enrique Alcalde R. Santiago, seis de abril de dos mil veintidós.
En Santiago, a seis de abril de dos mil veintidós, se incluyó en el Estado
Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
MARIO AGUILA, editor.
