Santiago, veintiocho de junio de dos mil veintidós.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción
de sus motivos tercero a sexto, que se eliminan.
Y se tiene, en su lugar y además, presente:
Primero: Que en estos autos, la empresa Forestal
Mininco SpA dedujo recurso de amparo económico en contra
de la Municipalidad de Quilaco, por la dictación del
Decreto Alcaldicio N°629 de 8 de marzo de 2021, que
contiene la Ordenanza Local de Tránsito de la
Municipalidad de Quilaco y dispone la prohibición de
circulación de cierto tipo de vehículos de carga por el
radio urbano de la comuna.
Expresa que la actuación de la recurrida es ilegal,
por cuanto no existe norma alguna que la habilite para
dictar una norma de prohibición de circulación. En
efecto, conforme a los artículos 3° de la Ley N°18.695,
3° y 113 de la Ley N°18.290 y 2° de la Ley N°18.059, es
el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el
órgano facultado por ley para prohibir la circulación de
vehículos, siempre que ello tenga una causa justificada,
de modo que la municipalidad no puede establecer
prohibiciones de esa naturaleza, sino sólo pedir al
Ministerio que decretara la prohibición.
Por otro lado, asegura que el acto es arbitrario,
por cuanto excluye de la aplicación de la norma a vehículos de las mismas características, esto es, los de
carga superior a 12.000 kilos, pero que se dediquen a
otros rubros que no sean el industrial o forestal.
En consecuencia, se vulnera su derecho a ejercer
libremente su actividad económica, por la vía de
imponerle una prohibición de tránsito por la comuna, dado
que se verá obligada a usar rutas alternativas que
aumentarán el costo normal de las operaciones, suponen
recorrer mayores distancias y carecen de la misma
infraestructura.
Culmina señalando que hay también una afectación
general a la garantía, razón por la cual acciona en
interés propio, pero también en favor de las personas que
realizan una actividad industrial o forestal que requiera
el tránsito de vehículos de carga superior a 12.000
kilos, por el radio urbano de Quilaco.
Solicita, en definitiva, que se declare que la
ordenanza, en sus artículos 18 y 1° transitorio infringe
el artículo 19 N°21 de la Constitución Política de la
República y, en consecuencia, se deje sin efecto el
decreto alcaldicio en esta parte o, en subsidio, se
ordene a la Municipalidad dejarlo sin efecto.
Segundo: Que, como se ha dicho en otras
oportunidades por esta Corte, el artículo único de la Ley
Nº18.971, bajo el título de: "Establece recurso especial
que indica", ha creado el comúnmente denominado "recurso de amparo económico", acción que deriva su apelativo del
procedimiento aplicable a su tramitación.
El inciso primero de dicho precepto prescribe:
"Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al
artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la
República de Chile"; su inciso segundo dispone que el
actor no necesita tener interés en los hechos denunciados
y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer
-seis meses contados desde que se hubiere producido la
infracción-. Los dos incisos finales se refieren, el
primero, al recurso de apelación, y el último, a la
responsabilidad por los perjuicios causados, si "se
estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda
base".
Tercero: Que, como se advierte de lo ya señalado, el
recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que
un tribunal de justicia compruebe la existencia de la
infracción denunciada a la garantía constitucional del
número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental,
precepto que presenta dos aspectos. El primero,
consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera
actividad económica que no sea contraria a la moral, al
orden público o a la seguridad nacional, respetando las
normas legales que la regulen"; y el segundo, de acuerdo
al inciso 2º de esa norma, que el “Estado y sus
organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado
lo autoriza. En tal caso, esas actividades estarán
sometidas a la legislación común aplicable a los
particulares, sin perjuicio de las excepciones que por
motivos justificados establezca la ley, la que deberá
ser, asimismo, de quórum calificado”.
Así, en cuanto al contenido de la garantía, se ha
indicado por esta Corte que ella es de contenido vasto,
puesto que comprende la libre iniciativa y la prosecución
indefinida de cualquier actividad económica, sea
productiva, comercial, de intercambio o de servicio, la
que fue introducida por el Constituyente de 1980 con
especial énfasis y estudio, según consta de la historia
fidedigna del precepto.
Cuarto: Que, delineados los contornos de la acción
deducida, corresponde desde ya señalar que aquella
imputación relativa a una eventual discriminación entre
los rubros de aquellas empresas que utilizan vehículos de
carga superior a los 12.000 kilos, dice relación más bien
con un posible atentado al derecho de igualdad ante la
ley y, con ello, se vincula a la legalidad del acto
administrativo impugnado, cuestión que excede el ámbito
de discusión propio de la acción entablada.
En el mismo orden de ideas, si la actora estima que
existen otras garantías afectadas, la sede especial de Amparo Económico no es la idónea para su discusión,
debiendo ello ser materia de las vías que corresponda.
Quinto: Que, respecto de la alegación relativa a
haber obrado el municipio fuera de su competencia,
corresponde puntualizar que ello no es efectivo, en tanto
el ente edilicio goza de facultades legales al momento de
regular la circulación de ciertos vehículos por el radio
urbano de la comuna.
En efecto, el artículo 3° de la Ley N°18.695
Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone en su
artículo 3°, que regula las facultades privativas de los
municipios: “d) Aplicar las disposiciones sobre
transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, en
la forma que determinen las leyes y las normas técnicas
de carácter general que dicte el ministerio respectivo”.
Asimismo, el artículo 4° preceptúa: “Las
municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán
desarrollar, directamente o con otros órganos de la
Administración del Estado, funciones relacionadas con:
h) El transporte y tránsito públicos”.
A continuación, la Ley de Tránsito N°18.290 señala
en su artículo 3°: “Las Municipalidades dictarán las
normas específicas para regular el funcionamiento de los
sistemas de tránsito en sus respectivas comunas. Dos o más Municipalidades podrán acordar medidas o
atender servicios de interés común en las materias a que
se refiere el inciso anterior.
Tales normas serán complementarias de las emanadas
del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, no
pudiendo contemplar disposiciones contradictorias con las
establecidas por dicho Ministerio.
Las Municipalidades, en caso alguno, podrán dictar
normas destinadas a modificar la descripción de las
infracciones establecidas en la presente ley, su
calificación y la penalidad que para ellas se señala, ni
aún a pretexto que el hecho no se encuentra descrito en
ella”.
El artículo 113 del mismo cuerpo normativo, expresa:
“El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá
prohibir, por causa justificada, la circulación de todo
vehículo o de tipos específicos de éstos, por
determinadas vías públicas. Esta facultad será ejercitada
de oficio o a petición de las Municipalidades o de la
Dirección de Vialidad, según corresponda.
Sin perjuicio de lo anterior, Carabineros de Chile
queda autorizado para adoptar, en forma transitoria,
medidas que alteren el tránsito de vehículos o su
estacionamiento en las vías públicas cuando
circunstancias especiales lo hagan necesario. En todo caso, los vehículos de tres ruedas
destinados al transporte de carga no podrán circular por
autopistas y autovías”.
Finalmente, el artículo 2° de la Ley N°18.059,
indica: “El Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones coordinará la acción de las diversas
autoridades en materia de tránsito y fiscalizará la
adopción de las resoluciones y medidas administrativas
que ellas dicten en estas materias.
En ejercicio de estas facultades el Ministerio,
mediante una resolución fundada, podrá dejar sin efecto
las medidas adoptadas por dichas autoridades y, en su
caso, disponer las que deberán reemplazarlas”.
Sexto: Que las normas transcritas permiten observar
la extensión y contenido de las atribuciones que, en
materia de tránsito, ostentan los municipios y que tienen
su sustento último en su calidad de órganos destinados a
satisfacer las necesidades de la comunidad local.
Tal como indica la preceptiva, se trata de
facultades que son complementarias a aquellas que ostenta
el Ministerio de Transportes.
Séptimo: Que, en este escenario, resulta un hecho no
discutido que el Ministerio de Transportes no ha dictado
instrucción alguna respecto del tránsito en el área
urbana de la comuna de Quilaco, de modo que difícilmente
la regulación municipal podría ser contradictoria con ellas. Así, mientras el órgano ministerial opte por no
ejercer su potestad legal de prohibir la circulación de
todos o ciertos vehículos por determinadas vías públicas,
cuyo ejercicio es facultativo – la norma utiliza la forma
verbal “podrá” – la municipalidad puede dictar tal
preceptiva, precisamente en virtud de sus atribuciones
complementarias en materia de tránsito comunal, con la
finalidad de atender los requerimientos planteados por la
comunidad local.
Octavo: Que, establecidas las potestades municipales
para regular el tránsito de la comuna, el examen de
aquellas dictadas por la Municipalidad de Quilaco deja en
evidencia que no tienen la aptitud suficiente para
vulnerar la garantía desarrollada en el motivo tercero
precedente, por cuanto, de los propios dichos de la
actora, tanto en su recurso como en estrados, su
actividad económica no se ve impedida sino sólo
encarecida, toda vez que se obliga al transporte por ella
contratado a circular por las vías alternativas que la
propia ordenanza señala. En otras palabras, no se le
impide todo tránsito por toda la comuna de Quilaco, sino
únicamente por ciertas calles del radio urbano,
ofreciendo otras al efecto.
Noveno: Que, finalmente, tampoco es posible perder
de vista que la municipalidad recurrida indicó que la
ordenanza no se encontraría en aplicación sino sometida a estudio, de lo cual, por tanto, deberá dar cuenta en su
oportunidad, a las autoridades competentes.
Y de conformidad, además, con lo dispuesto en la Ley
N°18.971, se confirma la sentencia apelada de veinte de
enero de dos mil veintidós, dictada por la Corte de
Apelaciones de Concepción.
Acordada con el voto en contra del Ministro (S)
señor Muñoz Pardo, quien fue de parecer de revocar el
fallo impugnado y, en su lugar, acoger el recurso de
amparo económico deducido, para el sólo efecto de
disponer que la Municipalidad de Quilaco deberá oficiar a
Carabineros de Chile y al Juzgado de Policía Local
respectivo, a fin de comunicarles que la ordenanza en
estudio no se encuentra vigente.
Tuvo para ello presente que resultó acreditado en
autos que el señalado acto administrativo se encuentra
siendo efectivamente aplicado por tales instituciones,
puesto que se han cursado a lo menos ocho infracciones
por conducir camiones de carga en el sector urbano, en
horario prohibido, en circunstancias que el propio
municipio afirma que la preceptiva que las sustenta
carece de validez. Tal situación, en concepto de este
disidente, se erige como una vulneración del derecho de
la actora al libre ejercicio de su actividad económica,
en tanto, por un lado, obliga a su transporte a circular
por vías distintas a las habituales, con el consiguiente impacto en materia de eficiencia operacional y costos y,
por otro, la sitúa en una incertidumbre respecto de las
normas que rigen tal rubro.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz y la
disidencia, de su autor.
Rol N° 3.826-2022.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros (as) Sr. Sergio Muñoz G.,
Sra. Ángela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., Sr.
Mario Carroza E. y Sr. Juan Muñoz P. (s). No firman, no
obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los
Ministros Sr. Muñoz por estar con permiso y Sr. Muñoz P.
por haber concluido su período de suplencia.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
MARIO AGUILA, editor.
