Santiago, cinco de octubre de dos mil veintitrés.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción
de sus considerandos cuarto a octavo, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
Primero: Que, el acto cuya ilegalidad y
arbitrariedad se reprocha, es la decisión de la
Administración de no renovar el vínculo estatutario a
contrata que la unía con el actor, sin que exista
discusión que aquel prestaba servicios bajo tal modalidad
y que la defensa del Servicio recurrido se asiló en el
carácter transitorio del nombramiento, el haber concluido
el periodo del mismo, haciendo presente que la
contratación del mencionado funcionario se realizó de
manera excepcional, sin que mediara un procedimiento de
reclutamiento y selección, en los términos recomendados
por el Servicio.
Segundo: Que, de los antecedentes agregados a los
autos, resultan hechos del recurso, en relación al
vínculo estatutario del actor con el Servicio recurrido,
los siguientes:
i) Por Resolución RA N° 119512/234/2020 de 7 de
abril de 2020, se le designó a contrata a contar del 9 de
marzo de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2020 como
Profesional, asimilado a grado 12° de la Escala Única de
Sueldos, de la Planta de Profesionales. ii) El referido nombramiento fue prorrogado, en la
misma Planta y grado, para las anualidades de 2021 y 2022
mediante Resoluciones N° 119512/417/2020 de 10 de
diciembre de 2020 y N° 119512/362/2021 de 6 de diciembre
de 2021.
iii) Por Resolución Exenta RA N° 119512/510/2022 de
25 de noviembre de 2022, se dispuso no prorrogar la
contrata del actor para el año 2023, teniendo presente,
entre otras razones, que la contratación del funcionario
se habría realizado de manera excepcional, sin mediar un
procedimiento de reclutamiento; la especial relación de
confianza existente entre el cargo servido con el de
Director Regional del Servicio; como la finalidad de
mejorar la gestión y dar cumplimiento a los principios de
eficiencia y eficacia que debe observar la Administración
del Estado.
Tercero: Que esta Corte ha estimado necesario
proceder a una revisión de la jurisprudencia asentada al
resolver recursos de protección en que, como en el caso
de autos, se impugna la decisión de la Administración de
no renovar las contratas anuales del personal que se
desempeña en las distintas instituciones que la conforman
y que, usualmente, son contratadas bajo la fórmula
“mientras sus servicios sean necesarios”.
Lo anterior, con el objetivo de dar certeza jurídica
a los justiciables, quienes al amparo de esta judicatura buscan cristalizar el principio de tutela efectiva de
carácter jurisdiccional, cuestión que, entre otras
exigencias, requiere de certidumbre basada en una
jurisprudencia unánime, que trascienda las integraciones
ocasionales de la sala que debe resolver estas materias y
entregue una directriz clara a los tribunales inferiores.
En efecto, este Tribunal no puede ser extraño a la
realidad que se enfrenta por parte de los órganos del
Estado, puesto que, ante una insuficiencia de la planta
creada por ley, se ha debido recurrir, para enfrentar las
necesidades que impone brindar un buen servicio, a la
contratación transitoria de personas bajo la modalidad en
estudio, quienes deben ser amparados, como cualquier otro
trabajador, en relación a garantías mínimas que son
exigibles a la Administración.
Cuarto: Que, asentado lo anterior, cabe recordar que
se ha señalado que la cláusula incorporada en la
designación a contrata del actor que, por lo tanto, se
entiende incorporada en la prórroga, esto es, “mientras
sus servicios sean necesarios”, está en armonía con el
carácter transitorio que tienen los empleos a contrata o
a honorarios. En efecto, la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto
Administrativo, en su artículo 3º, luego de definir la
planta del personal de un servicio público como el
conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a
cada institución, al tratar los empleos a contrata señala precisamente que son aquellos de carácter transitorio que
se consultan en la dotación de una institución.
Enseguida, el mismo texto legal determina en su
artículo 10, en relación a la permanencia de esta última
clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como
máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y
quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa
fecha por el solo ministerio de la ley.
Por otra parte, la determinación que la persona
nombrada prestará sus labores “mientras sus servicios
sean necesarios”, entrega a la Administración la facultad
de poner término a tales prestaciones con anterioridad al
cumplimiento del plazo establecido, pero de manera
fundada, expresando los motivos por los cuales ya no son
requeridos. Esta fórmula constituye una habilitación
consignada en su nombramiento que guarda relación con el
carácter temporal o transitorio del mismo, pero no
excluye la fundamentación del acto administrativo.
Quinto: Que, en efecto, esta Corte también ha
señalado que de conformidad a los artículos 11 y 41 de la
Ley N° 19.880, que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los
Órganos de la Administración del Estado, se exige a la
Administración que sus decisiones contengan la expresión
de los hechos y fundamentos de derecho en que las
sustenten. En este sentido, el término anticipado de la
contrata, como cualquier acto administrativo debe
satisfacer los estándares de motivación, pues a través de
ella se exteriorizan las razones que han llevado a la
Administración a dictarlo, exigencia que se impone en
virtud del principio de legalidad. Es así como el
artículo 11 inciso segundo del referido texto legal,
previene la obligación de motivar en el mismo acto
administrativo la decisión, los hechos y fundamentos de
derecho que afecten los derechos o prerrogativas de las
personas. A su turno, también el artículo 41 inciso
cuarto del aludido texto legal dispone que “las
resoluciones que contenga la decisión, serán fundadas”.
Proceder que, por lo demás, se hace enteramente exigible
por mandato del artículo 8° de la Constitución Política
de la República.
Sexto: Que la jurisprudencia ha referido que, si
bien la Administración está revestida de facultades
regladas y discrecionales, lo relevante es que, incluso
al hacer uso de las últimas potestades, en que goza de
cierto ámbito de libertad al momento de adoptar la
decisión, no sólo debe existir una norma expresa que la
consagre ante precisos supuestos de hecho, sino que
además, de igual forma tal facultad está sujeta a los
límites que determina su control por parte de la
judicatura. En este aspecto, es efectivo que no procede que los
órganos jurisdiccionales sustituyan la decisión de la
Administración realizando una nueva ponderación de los
antecedentes que determinan la decisión; sin embargo,
aquello no excluye el control jurisdiccional respecto de
los actos administrativos que tienen su origen en el
ejercicio de una facultad de carácter discrecional por
parte de la Administración, toda vez que, como todo acto
administrativo, deben cumplir con las exigencias
previstas en la ley, razón que determina la necesidad de
verificar la existencia de los elementos intrínsecos. Tal
materia, se ha dicho, puede y debe ser controlada por la
judicatura en tanto exista un conflicto que ha sido
puesto en su conocimiento, toda vez que la
discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad.
En tal sentido, existe acuerdo en cuanto a que el
control de los actos que tienen su origen en el ejercicio
de facultades discrecionales, se vincula con la
constatación de que exista norma que en forma expresa
entregue a la Administración una amplia facultad para
decidir y que los presupuestos de hecho que determinan el
ejercicio de tal atribución y competencia efectivamente
existan, como asimismo que el fin que ha sido previsto
por el ordenamiento jurídico al otorgar la facultad
jurisdiccional, se cumpla, todos ámbitos que, en una contienda judicial, deben ser acreditados por la
Administración.
Es decir, es el órgano público recurrido quien debe
no sólo señalar que existe una norma que le entregue la
facultad, sino que además debe acreditar la existencia
del supuesto fáctico que le permite sustentar la
decisión, además de probar que aquella fue ejercida para
los fines públicos para los cuales fue conferida,
demostrando la racionalidad del acto administrativo en
cuestión. (Luis Cordero Vega, “Lecciones de Derecho
Administrativo”, Editorial Thomson Reuters, Segunda
Edición, 2015, p. 93).
Séptimo: Que, es el concierto normativo y
doctrinario descrito, el que rige el ejercicio de dos
facultades que tiene la Administración frente a los
vínculos estatutarios a contrata: a) No renovar la
contrata anual y b) terminar anticipadamente la contrata.
Octavo: Que, es imprescindible hacer el distingo
entre el ejercicio de las facultades expuestas en el
fundamento precedente, toda vez que, como se dijo, esta
Corte reconoce, al alero de lo establecido en los
artículos 3 y 10 de la Ley Nº 18.834, que las denominadas
“contratas” constituyen un vínculo transitorio, por lo
que tales empleos, en principio, durarán como máximo un
año. Es así como, en una primera aproximación, se puede
concluir que en el ejercicio de la facultad que implica
la decisión de no renovar el vínculo estatutario, la
Administración no tiene el deber de invocar fundamentos
para no perseverar en el vínculo para el período
siguiente, prescindiendo de los servicios para los cuales
la persona fue contratada, por, en definitiva, no ser
necesarios sus servicios, dado que estos concluyen de
pleno derecho al 31 de diciembre de cada año. Todo, sin
perjuicio de las consideraciones que se harán respecto de
los funcionarios que se encuentran protegidos por el
principio de confianza legítima.
Noveno: Que, por otra parte, en el ejercicio de tal
facultad de poner término anticipado a la contrata, el
análisis debe ser más riguroso, toda vez que ella
encierra el ejercicio de una facultad de carácter
excepcional, por lo que debe sustentarse siempre, sin
excepción, en motivos legales que permitan ejercerla,
vinculados a supuestos fácticos debidamente acreditados
por la autoridad, los que siempre deben relacionarse con
aspectos objetivos que determinen que los servicios,
desde una perspectiva objetiva, no son necesarios,
alejándose de cuestiones puramente subjetivas, puesto que
en este caso la persona tiene el legítimo derecho a
culminar el periodo para el cual fueron requeridos sus
servicios.
Décimo: Que, asentado el primer aspecto, vinculado
al ejercicio de la facultad de no renovar y poner término
anticipado a la vinculación a través de contratas
anuales, resulta imperioso para esta Corte hacer una
clara distinción entre aquellas relaciones que han tenido
una extensión temporal mayor en el tiempo, toda vez que a
dichas personas, según la jurisprudencia judicial y
administrativa, se encuentran protegidas por el principio
de confianza legítima.
En efecto, el referido principio, aplicado en
materia administrativa, busca proteger a los funcionarios
de los cambios intempestivos en las decisiones de la
Administración, entregando estabilidad a los servidores
públicos, impidiendo que a través de aquellos se lesiones
derechos.
En esta materia, se ha resuelto que tanto la
decisión de poner término anticipado a una contrata, como
la no renovación de la misma, respecto de personas que se
han vinculados con la Administración por un determinado
número de años, violenta el principio de la confianza
legítima del funcionario que alberga la justa expectativa
de terminar el período cubierto por su designación y a
ser recontratado para el año siguiente, la que, en todo
caso, se configura a juicio de ambas sedes, cuando
concurre, como se adelantó, un elemento temporal estabilizador, esto es, que se hubieran producido
renovaciones sucesivas.
Así, es la determinación del elemento temporal el
que cobra relevancia, en tanto es aquel el que
determinara las exigencias que puedan imponerse para
terminar el vínculo, pues si la persona que se desempeña
en la Administración está protegida por el principio de
confianza legítima, aquella sólo puede poner término a
esa relación estatutaria por sumario administrativo
derivado de una falta que motive su destitución, o por
una calificación anual que así lo permita.
En efecto, el Estatuto Administrativo establece un
procedimiento específico para evaluar el servicio de los
funcionarios públicos, que es aplicable a quienes sirvan
los cargos en calidad de planta o a contrata, debiendo la
autoridad dejar plasmadas en el proceso de calificación
las razones de un eventual mal desempeño que, una vez
firme, determina que el funcionario deje de prestar
servicios, sin que sea admisible que se utilice la causal
de necesidades del servicio para poner término anticipado
o no renovar las designaciones a contrata de personas que
se hayan desempeñado por larga data sirviendo el cargo
específico, pues aquello, sin duda vulneraría el
principio de confianza legítima.
Undécimo: Que, entonces, resulta imprescindible
establecer desde cuando la persona que se vincula a través de contratas anuales con la Administración
adquiere la confianza legítima respecto que su
designación no sólo se cumplirá en la anualidad
respectiva, sino que, además, será renovado.
Pues bien, en busca de un criterio unificador, esta
Corte ha considerado establecer el plazo de cinco años,
que se estima es un período prudente para que la
Administración evalúe íntegramente no sólo el desempeño
del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de
seguir contando con el cargo que sirve la persona, por
cuanto existe una real necesidad del servicio de contar
con una persona que desempeñe las funciones específicas
que motivaron la dictación del acto administrativo que
determinó el inicio del vínculo con la Administración.
Lo anterior es coherente, además, con la política de
renovación de contratas del personal del poder judicial,
que es un criterio que ha sido sistemáticamente aplicado
al interior de este poder del Estado, que tiene su
sustento en el Acta 19-2012, refundida por el Acta 191-
2019, que establece una renovación automática de la
designación de los empleados que registren nombramientos
en cargos a contrata anual por cinco períodos
consecutivos y figuren en lista de méritos durante ese
plazo.
Duodécimo: Que, se concluye de lo dicho, que si una
persona se encuentra vinculada con la Administración a través de contratas anuales y ha tenido un periodo
desempeño por un tiempo inferior a cinco años, no le
asiste el principio de confianza legítima y, en
consecuencia, la Administración se encuentra facultada
para no renovar el vínculo estatutario para el periodo
siguiente, sin que requiera la dictación de un acto
especial al efecto, dado que es el legislador quien
dispone que al cumplirse el periodo de designación ésta
concluye por el sólo ministerio de la ley, al ser
inferior a cinco años su vinculación con la
Administración y no estar amparado por el principio de
confianza legítima. Todo lo cual no adquiere un carácter
diverso por el hecho de comunicar expresamente esa
determinación por razones de certeza jurídica y
deferencia con el funcionario.
En cambio, en el caso de que la persona se encuentre
protegida por el principio de confianza legítima, la
Administración sólo puede poner término al vínculo
estatutario, como se dijo, a través del sistema de
calificaciones o sumario administrativo, por lo que, en
este caso, carece de toda relevancia hacer un distingo
entre término anticipado y no renovación del contrato.
Décimo tercero: Que, asentado lo anterior, cabe
tener presente que en estos autos se reprocha la decisión
de la Administración de no renovar el vínculo a contrata del actor para la presente anualidad, refiriendo la
autoridad que aquel no goza de la confianza legítima.
Consta asimismo de los antecedentes antes
pormenorizados que, el funcionario recurrente prestó
servicios de manera ininterrumpida bajo la modalidad
contrata desde el 1 de marzo de 2020 y hasta el 31 de
diciembre de 2022, en la Planta Profesional, asimilado al
grado 12° de la Escala Única de Sueldos.
Décimo cuarto: Que, como se observa en el caso, el
actor ha prestado servicios a contrata al ente recurrido,
por un periodo ininterrumpido inferior a cinco años, de
manera que conforme a lo razonado, no se generó a su
respecto la confianza legítima de mantenerse vinculada
con la Administración, de modo tal que la decisión de no
renovar la relación estatutaria no ha incurrido en
vulneración ilegal ni arbitraria de garantía
constitucional alguna, motivo por el cual la presente
acción debe ser rechazada.
Por estas consideraciones, y de conformidad, además,
con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución
Política de la República y Auto Acordado de esta Corte
sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de once
de enero de dos mil veintitrés, dictada por la Corte de
Apelaciones de Arica y en su lugar, se declara que se
rechaza el recurso de protección interpuesto en favor de
don Diego Álvarez Ossandon y en contra del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo
de Drogas y Alcohol.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Jean Pierre Matus
A.
Rol N° 5.883-2023.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sr.
Jean Pierre Matus A. y Sr. Mario Gómez M. (s) y por los
Abogados Integrantes Sr. Enrique Alcalde R. y Sr. Pedro
Águila Y. No firma, no obstante haber concurrido a la
vista y al acuerdo de la causa, el Ministro Sr. Gómez por
haber concluido su período de suplencia.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
MARIO AGUILA, editor.
