Coyhaique, a veintiuno de febrero de dos mil veinticinco.
VISTOS:
En rol N°303-2025, en lo principal de presentación de fecha
23 de diciembre de 2024, comparece don Marcelo Iván Reyes Rivera,
abogado, con domicilio para estos efectos en calle Michimalonco
N°1840, comuna de Coyhaique, en favor de doña DANIELA
MARTÍNEZ MARTÍNEZ, abogada, domiciliada en calle Michimalonco
N°1840, comuna de Coyhaique, quien deduce recurso de protección
en contra de Universidad de Aysén, representada legalmente por don
Juan Pablo Prieto Cox, en su calidad de Administrador Provisional,
ambos con domicilio en calle Cochrane N°335 y/o en calle Eusebio
Lillo N°667, de la comuna de Coyhaique, por la dictación de la
Resolución Universitaria Exenta N°306, de fecha 28 de noviembre de
2024, que dispuso el fin de la contrata de la recurrente a partir del día
31 de diciembre de 2024 y, simultáneamente, dispuso una nueva
contrata a contar del 1 de enero de 2025 con una disminución de su
jornada de trabajo, pasando de jornada completa a media jornada,
esto es, de 44 a 22 horas semanales y con una rebaja de grado,
pasando del grado 8° a 10° profesional de la escala de sueldos de la
Universidad de Aysén, lo que conculca, a su juicio, las garantías del
artículo 19 N°2, 3 inciso 5° y 24 de la Constitución Política de la
República, solicitando, en definitiva: “ordenando dejar sin efecto el
acto administrativo impugnado y disponer que la recurrida disponga la
inmediata renovación de la contrata de la recurrente en idénticas
condiciones a las que ha servido durante la vigencia de su relación
estatutaria legal, con expresa condena en costas.” (SIC). Con fecha 13 de enero de 2025, Camilo Lledó Veloso,
abogado, en representación de la Universidad de Aysén, incorporó el
informe requerido.
El 10 de febrero de 2025, se ordenó traer los autos en
relación, procediéndose a la vista del recurso el día 19 del mismo mes
y año, concurriendo a estrados por la recurrente, el abogado don
Marcelo Reyes Rivera, y, por la parte recurrida, el abogado don
Rodrigo Domínguez Claro, quedando luego en estado de acuerdo.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, la recurrente funda su recurso en que con
fecha 11 de enero de 2021, doña Daniela Martínez Martínez ingresó
en calidad de funcionaria a contrata a la Universidad de Aysén, en el
cargo de abogada para desempeñarse en la Unidad Jurídica,
dependiente de la Secretaría General de esa casa de estudios, con
una jornada de 44 horas semanales, con grado 8° del estamento
profesional de la escala de sueldos universitaria, siendo la única
abogada a contrata de dicha unidad. Agrega que dicha designación ha
sido renovada en tres oportunidades, manteniéndose las condiciones
originales en que fue contratada por el órgano recurrido, formando
parte del estamento denominado “personal de colaboración” de la
corporación.
Indica que el día 28 de noviembre del año 2024, al término
de su jornada laboral, la recurrente fue notificada personalmente de la
Resolución Universitaria Exenta N°306, de 2024, por el Secretario
General de la recurrida, don Ismael Castro Vizcarra, en presencia del
Director General de Administración y Finanzas de la institución, que
dispuso la no renovación de su contrata en los términos contenidos en el acto administrativo que la designó en el cargo y, simultáneamente,
dispuso el inicio de una nueva contrata a contar del 1 de enero de
2025, en condiciones considerablemente perjudiciales y distintas a las
que había tenido desde su designación original, esto es, con una
disminución de su jornada completa de 44 horas a sólo 22 horas
semanales, junto a la rebaja de grado de su remuneración desde el 8°
al 10° profesional.
Señala que la ilegalidad de la Resolución Universitaria
Exenta fluye de una serie de transgresiones a diversas normas cuya
observancia resulta obligatoria para el ente universitario, todas las que
concurren en el acto administrativo impugnado. Así, la ilegalidad se
materializó en los siguientes aspectos: En la especie, al cumplirse por
doña Daniela Martínez con el requisito previsto en la norma del
artículo 5 del Reglamento del Personal de Colaboración de la
Universidad de Aysén, al contar con tres renovaciones sucesivas
desde su contrata inicial, manteniendo en todas las renovaciones las
condiciones originalmente pactadas, se encuentra protegida
normativamente por la propia Universidad de Aysén, al considerar su
vínculo como de carácter permanente y constante, debiendo
necesariamente la contraria fundamentar la decisión de no renovar la
contrata en los términos originales y, simultáneamente decretar el
inicio de una nueva, a partir del 1 de enero de 2025, en circunstancias
diversas y desfavorables, exigencia que no cumple la Resolución
Universitaria Exenta N°306-2024. Podrá observarse que la recurrida,
desconociendo absolutamente su propia norma, no cumple en el acto
administrativo impugnado con los estándares de fundamentación
exigidos en el artículo 5° transcrito. Precisa que la resolución impugnada no contiene siquiera
una mención al Reglamento del Personal de Colaboración, limitándose
a argumentar que la actora no estaría amparada por la protección de
la confianza legítima en su relación estatutaria con la Universidad de
Aysén, al no poseer un vínculo que supere los cinco años, citando al
efecto una sentencia de la Excelentísima Corte Suprema que se
pronuncia en tal sentido, aplicando un criterio jurisprudencial que no
tiene cabida en la especie, por existir una regulación propia en la
materia, que exige al acto dar estricto cumplimiento al estándar de
fundamentación que sustenta una decisión como la objetada, la que
debe ser aplicada por igual a todo el personal de colaboración de la
universidad.
Luego indica que, el acto administrativo es ilegal por
carecer de fundamentos objetivos y acreditados, dado que los 16
considerandos que lo conforman sólo contienen intentos de
argumentación inconexos e incluso contradictorios entre sí, lo que
sustenta en la simple lectura de la resolución, que contiene reproches
al tipo de funciones “menores” y al nivel de desempeño de la
recurrente en las tareas encomendadas, principalmente en el área de
la contratación pública y las supuestas consecuencias o riesgos que
habría aparejado para la institución. Luego hace alusión a la crisis
institucional experimentada durante el año 2023, que supuestamente
haría imprescindible modificar las condiciones contractuales de la
actora; a la supuesta preocupación institucional por la salud y
bienestar de la actora y, al mismo tiempo, reprocha el uso de licencia
médica por enfermedad profesional de la que hizo uso.Puntualiza que, discurre la resolución impugnada en la
línea argumental de que la crisis institucional y financiera que afectó a
la Universidad de Aysén durante el año 2023, originada, entre otros
factores, por el aumento desproporcionado de la dotación de
funcionarios, haría necesario reestructurar la Secretaría General para
poder contratar nuevos funcionarios en el año 2025.
Indica que a los funcionarios a contrata durante la
presente administración se han sumado las contrataciones de
abogados a honorarios, medida adoptada en respuesta a la necesidad
institucional de reforzar el área jurídica y en concordancia con lo
dictaminado por la Mutual de Seguridad, que calificó de origen laboral
la afectación de la salud de la recurrente, detectando como factor de
riesgo la sobrecarga laboral que debió sobrellevar y que derivó en una
licencia médica en el período comprendido entre el 13 de mayo al 7 de
julio del presente año. Agrega que de la lectura de la resolución se
advierte que la recurrida pretende hacer recaer parte del
financiamiento de nuevas contrataciones en la Secretaría General con
los ingresos que la recurrente dejará de percibir a contar del 1 de
enero de 2025, desconociendo la existencia de antecedentes técnicos
de respaldo que avalen dicha determinación y sin que resulte
coherente que para una mejora de la Secretaría General se deba
rebajar el grado y aún disminuir su jornada de 44 a 22 horas
semanales, más aún cuando en la reciente Cuenta Pública
universitaria, realizada en el presente mes de diciembre, se expuso
que la recurrida “cierra 2024 con logros financieros, académicos y una
gestión fortalecida”, y que incluso anuncia un reajuste de
remuneraciones para el personal. Expone que la ilegalidad del acto también se presenta al no
haberse sometido la Resolución al control de legalidad de la
Contraloría Universitaria. Al efecto, la Resolución Universitaria Exenta
N°281, de 28 de octubre de 2024, dispone en el numeral 4 de su
resuelvo 4° que, entre otras materias, debe someterse, de manera
especial y obligatoria, al control de legalidad ante la Contraloría
Universitaria, la decisión de no renovar o prorrogar contratas, en
aquellos casos en que se haya generado la confianza legítima de la
renovación o prórroga del vínculo, lo que necesariamente debe
vincularse con la aplicación del citado artículo 5° Reglamento del
Personal de Colaboración, pues se trata de una determinación que
atenta contra el carácter permanente y constante de la vinculación
entre la señora Martínez y la Universidad de Aysén.
Luego señala que la resolución recurrida cuenta sólo con
una apariencia de fundamentación, tornando en absolutamente
arbitraria su dictación, vulnerando así el derecho al debido proceso de
la recurrida y a no ser juzgada por comisiones especiales.
Precisa que, luego de dar lectura a los 16 considerandos
que contiene el acto administrativo impugnado, no es posible
comprender cuál o cuáles serían los fundamentos de la máxima
autoridad de la Universidad de Aysén para sustentar su resolución.
Manifiesta que, en un acto administrativo aislado, se
pretende señalar a la recurrente como única responsable o, al menos,
como la principal responsable de las falencias institucionales
enunciadas en la resolución, sin que se pueda comprender por qué la
responsabilidad atribuida debería recaer solamente en la actora y no
en los otros funcionarios que participan o deben participar en las distintas etapas de elaboración de los mismos procesos observados.
Cabe precisar que la recurrente no forma parte de la Dirección de
Administración y Finanzas de la recurrida, ni detenta las atribuciones
que recaen en dicha dirección, por lo que difícilmente podría haber
incidido en la adopción u omisión de las medidas de gestión
necesarias para el correcto desarrollo de la contratación pública,
evidentemente necesarias, como por ejemplo dotar oportuna y
adecuadamente el área de adquisiciones o detectar las oportunidades
de mejora de los procesos.
Agrega que la decisión contenida en el acto reprochado es
arbitraria, toda vez que se adopta sin un proceso previo de calificación
o retroalimentación del desempeño de la recurrente. Agrega que, tanto
es así, que durante los últimos cuatro años ningún funcionario de la
Universidad de Aysén ha sido calificado a través de los procesos
calificatorios reglados que los Órganos de la Administración del Estado
están obligados a cumplir, lo que a más de constituirse en un
incumplimiento grave de las obligaciones funcionarias e
institucionales, ha impedido a su vez que la recurrente haya podido
ejercer sus derechos en un proceso previo. En ese sentido, si la
Universidad de Aysén pretende efectuar una evaluación de
desempeño, se deben respetar las garantías de un debido proceso y
no proceder a calificar a la recurrente a través de un acto
absolutamente alejado de todo procedimiento, como es el acto que se
impugna.
Precisa que la arbitrariedad es tal, que en el considerando
13 de la resolución objetada se indica sin tapujos que por el hecho de
haber presentado licencia médica calificada de origen laboral, la medida adoptada de reducción de grado y de jornada laboral
contribuirá al bienestar de la recurrente, sin mediar ningún tipo de
explicación y atribuyéndose, además, facultades de las que la
universidad no está investida para calificar qué es lo mejor para el
bienestar y salud de la señora Martínez, transgrediendo su ámbito
personal, todo lo que deja en evidencia lo caprichoso de lo resuelto en
este caso.
En cuanto a las garantías constitucionales conculcadas
expone que, se infringe en primer término la igualdad ante la ley y el
derecho a no ser juzgada por comisiones especiales de la recurrente.
La igualdad ante la ley, en cuanto se pone a la recurrente en una
situación de desventaja puesto que, a través de un acto dictado en
contravención a la normativa vigente que rige a la Universidad de
Aysén, y con sólo una apariencia de fundamentación, la hizo objeto de
una verdadera doble sanción: la rebaja de su jornada a sólo 22 horas,
hecho que por sí mismo le generará un perjuicio evidente al producir
una rebaja a la mitad de sus remuneraciones, pero además la rebaja
de dos grados en la escala de remuneraciones de la universidad, con
todo el perjuicio que eso genera a la actora.
Señala que, asimismo, la constitución en comisión especial
se manifiesta en que el equipo directivo de la Universidad de Aysén
juzgó sin sujeción a un proceso debidamente reglado, sin otorgarle la
posibilidad de a lo menos desvirtuar las injuriosas imputaciones que se
le realizaron en el acto impugnado y que determinó sancionarla al
amparo de una serie de hechos que, de forma absolutamente
arbitraria, la recurrida tuvo por ciertos y en los cuales sustentó las
decisiones plasmadas en el acto administrativo, traducido en el hecho de que la Universidad decide determinar que la mejor solución para el
bienestar de la señora Martínez es la reducción de grado y de jornada
laboral -como se indica expresamente en el acto-, arrogándose
facultades incluso para decidir qué es lo mejor para su salud,
manifestando un paternalismo injustificable y con total
desconocimiento de las necesidades económicas de la recurrente.
Finalmente, concluye que el actuar de la Universidad de
Aysén infringe el derecho de propiedad de la recurrente, al privarla sin
fundamento y contra normas de carácter legal y reglamentarias de la
mayor parte de su remuneración, lo que la llevará a percibir menos de
la mitad de ésta, a contar del 1 de enero de 2025, resultando en una
grave y cierta afectación a esta garantía constitucional.
SEGUNDO: Que, evacuando el informe requerido, la
recurrida solicita su rechazo en todas sus partes, con costas.
Fundamenta su informe en que en el ejercicio de sus
funciones la Sra. Martínez incurrió en una serie de incumplimientos,
que generaron graves inconvenientes y retrasos para la Universidad
de Aysén, los cuales detalla en su presentación, tales como: en los
procesos de contratación pública en los que ella ha participado, se
observan significativos retrasos y deficiencias que se arrastran desde
hace años, como es el caso del anexo del contrato de la prestadora de
servicios de la Universidad, doña Giannina Muñoz; la demora en la
regularización y autorización de la concesión del servicio de cafetería
del campus Lillo N°697; problemas en la reparación del Centro de
Atención del Visitante en Villa Cerro Castillo, en este última ante la
demora de la recurrente, la Universidad de Aysén decidió realizar la
gestión por trato directo, ya que, producto de la demora de más de dos meses de la recurrente en el desarrollo del proceso de licitación, ya no
podía gestionarse por esa modalidad.
Precisa que la recurrente también ha generado
inconvenientes y retrasos en los sumarios administrativos que se le ha
encargado tramitar, como en el sumario instruido por Decreto Exento
N°14, de 24 de enero de 2020, relativo a la denuncia de una
estudiante por hostigamiento de un académico, por hechos ocurridos
entre marzo y junio de 2019, en el cual no emitió dictamen alguno
durante los dos años posteriores, haciendo hincapié que tanta fue la
demora en que incurrió, que para poner término al sumario tuvo que
intervenir el Secretario General de la Universidad, don Ismael Castro
Vizcarra, y el Administrador Provisional de la Universidad, quienes se
vieron forzados a sobreseer el sumario por la prescripción de la acción
disciplinaria. En tal caso, el sumario había perdido toda oportunidad en
razón de la demora de la Sra. Martínez.
Añade que en un segundo sumario a cargo de la
recurrente, por Decreto Universitario Exento N°38, de 29 de enero de
2021, se inició uno por la denuncia de una funcionaria en contra de un
académico por hostigamiento, el cual con fecha 4 de enero de 2022,
se designó, a partir de la renuncia de la Fiscal anterior, a la Sra.
Martínez como Fiscal y producto de su inacción de más de dos años,
mediante Resolución Universitaria Exenta N°184/2024 de fecha 31 de
julio, el Secretario General de la Universidad en conjunto al
Administrador Provisional, debieron también decretar el
sobreseimiento del sumario, nuevamente por prescripción de la acción
disciplinaria. Posteriormente señala que, en total, los atrasos de la Sra.
Martínez implicaron que, a julio de 2024, se reportaran -entre procesos
de contratación y sumarios administrativos- varios documentos
pendientes de revisión por la Unidad Jurídica, desde septiembre de
2023 en adelante.
Precisa que el mal desempeño de la recurrente se puede
apreciar en los constantes seguimientos, consultas y llamados de
atención que los funcionarios de la Universidad debían realizarse por
sus constantes retrasos, lo que consta en numerosos correos
electrónicos, situación problemática que grafica ejemplificando cómo
se le había pedido una gestión en julio de 2023, y para octubre de ese
año seguían atrasados, a pesar de que se hizo ver a la Sra. Martínez
la urgencia del asunto solicitado, siendo necesario que se le insistiera
el 7 de noviembre.
Expone que se pide a la recurrente una revisión y “visto
bueno” para un trato directo, el 11 de marzo, y se le efectúan
constantes recordatorios respecto al mismo. Sin embargo, debido a los
constantes retrasos de la Sra. Martínez, la compra no se realizó.
Añade que luego se solicita un “visto bueno” el día 28 de agosto de
2023, dejándole a cargo el día 2 de octubre, para el 12 de octubre del
mismo año pedirle actualización y, finalmente, el día 23 del mismo
mes se termina llamándole la atención producto de la demora de
meses.
Indica que los retrasos señalados, sumados a los
problemas en las demás áreas a cargo de la recurrente, llevaron a que
la Universidad requiriera la contratación de personal adicional para
suplir los problemas existentes, así, la Universidad decidió contratar a dos abogados externos, especialistas en contratación pública, para
mejorar la situación, lo que se produjo desde mayo de 2024, tal como
se menciona en la Resolución recurrida.
Señala que esto no quiere decir que los atrasos de la Sra.
Martínez se hayan ocasionado por una alta carga de trabajo, pese a lo
cual hubo que contratar a dos abogados adicionales. Aclara que la
carga de trabajo de la recurrente era común para un funcionario de
grado 8, agregando que una vez contratados estos nuevos
funcionarios, se solicitó a la Sra. Martínez estar a cargo de coordinar
dicho equipo. Sin embargo, producto de los retrasos reiterados de la
recurrente en dicha coordinación, se le excluyó de estas labores,
solicitando a doña Verónica González, Encargada de la Unidad de
Adquisiciones, que asumiera las labores que debió cumplir ella.
Afirma que por lo anterior, don Ismael Castro Vizcarra,
Secretario General de la Universidad, solicitó a la recurrente el 27 de
septiembre de 2024, que consignara todos los procesos pendientes
para su derivación dentro del mismo día. Sin embargo, producto de la
falta de respuesta al correo electrónico anterior, una semana después
-los días 2 y 3 de octubre de 2024- el Secretario General de la
Universidad nuevamente tuvo que escribirle en dos ocasiones,
demostrándole su “preocupación” por sus reiterados retrasos y
solicitándole la información de los procesos pendientes para
delegación. Precisa que, luego, el jueves 3 de octubre tuvo que insistir
en el mismo punto y en dicho correo se explicó expresamente que era
una tarea simple de seguimiento, que no requería un informe
detallado, para recién, el día 3 de octubre, enviar la información
solicitada, con los 14 procesos que derivaría.Aduce que dado que su desempeño insatisfactorio no
justificaba una jornada completa, y considerando las limitaciones
presupuestarias de la Universidad, se modificó la contrata de la
recurrente, sumado a las limitaciones presupuestarias de la
Universidad de Aysén, todo lo cual sirvió de base para que en la
Resolución Recurrida se decidiera no renovar la contrata a 2025 de la
Sra. Martínez, y en reemplazo, contratarla por media jornada, con un
ajuste en el grado.
Luego indica que la recurrente no tiene confianza legítima
conforme al artículo 5° del Reglamento, por cuanto el único criterio
aplicable para la determinación de la confianza legítima es lo señalado
por Contraloría, esta Iltma. Corte y la Excma. Corte Suprema. Añade
que recientemente la Contraloría cambió su parecer, a través del
Dictamen N°E561358, de fecha 6 de noviembre de 2024, donde
señala que el actual criterio de la Excma. Corte Suprema es que la
confianza legítima opera a partir de los cinco años de servicio a
contrata, y que tratándose de una materia que ha devenido litigiosa, la
Contraloría se abstendrá de resolver respecto a dicha materia, por lo
que la Universidad se encuentra obligada a aplicar el nuevo criterio, no
obstante lo dispuesto en el Reglamento, por cuanto la jurisprudencia
de la Contraloría es obligatoria para todos los órganos de la
Administración del Estado.
Señala que la resolución recurrida se encuentra
debidamente motivada, conforme a los criterios sentados por la
doctrina y jurisprudencia, incluso dando cumplimiento al Reglamento
en este sentido, por cuanto, aun cuando no resulte aplicable, el
artículo 5° exige que el acto administrativo detalle “el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta”, estándar
de motivación el cual se cumple cabalmente por la resolución
recurrida, agregando que existen importantes antecedentes que sirven
de fundamento para la decisión de no renovar -en sus términos
originales- la contrata de la Sra. Martínez, como lo son: “a) La
evaluación de su desempeño en el área de contratación pública fue
insatisfactoria, existiendo constantes retrasos, faltas de seguimiento y
problemas de gestión; b) Sus constantes atrasos generaron la
necesidad de que otros funcionarios de la Universidad intervinieran
para subsanar las tareas no realizadas por la recurrente, como
también la contratación de un equipo externo de abogados, cuya
coordinación -originalmente en manos de la Recurrente- tuvo que ser
asumido por otro personal de la Universidad; c) El desempeño
insatisfactorio de las labores de la Sra. Martínez produjo la pérdida de
oportunidad de diversos procesos, incluyendo procesos de
contratación y sumarios administrativos; y d) La crisis financiera que
afectó a la Universidad requirió una reorganización del personal de
colaboración existente, para optimizar los recursos institucionales.”
Puntualiza que la recurrente no cuenta con confianza
legítima y, por tanto, no se requería de una calificación para la no
renovación de su contrata. En efecto, en primer lugar, reconoce que,
producto de la crisis que la afectó, la Universidad se ha visto impedida
de realizar calificaciones a su personal de colaboración. Al respecto, la
Contraloría Regional de Aysén, por oficio N°E570.677, de 26 de
noviembre de 2024, instruyó que se deben “adoptar las medidas
pertinentes para regularizar dicha situación”. Esta Universidad se
encuentra actualmente trabajando para solucionar lo anterior. Señala que sin embargo, la falta de calificación no implica
en caso alguno que los funcionarios a contrata se hayan tornado
inamovibles, lo anterior iría directamente en contra del carácter
transitorio de las contratas conforme al Estatuto Administrativo.
Posteriormente refiere que no procedía que la resolución
recurrida fuese tomada de razón, por cuanto no había confianza
legítima en este caso, desde que la recurrente sostiene erradamente
que la resolución debió someterse al control especial y obligatorio de
legalidad por la Contraloría Universitaria. Esto, ya que el control por la
Contraloría Universitaria sólo procede en aquellos casos en que exista
confianza legítima, lo que en esta situación está ausente, porque no se
han cumplido los cinco años requeridos por la jurisprudencia de
nuestra Excma. Corte Suprema.
Sostiene, por otro lado, que las licencias médicas de la
recurrente no fueron el motivo en que se funda la resolución recurrida,
sino simplemente se hizo referencia a ellas para contextualizar que su
desempeño no mejoró aun cuando se le dieron todas las facilidades.
Como ha sido señalado, la causa de la no renovación fue,
principalmente, el desempeño insatisfactorio de sus funciones.
Indica que la recurrente señala erradamente estar siendo
juzgada por comisiones especiales; sin embargo, la recurrente incurre
en una confusión, ya que, tratándose de una funcionaria a contrata, su
empleo termina por el solo ministerio de la ley los días 31 de diciembre
de cada año. Agrega que no se requiere de ningún tipo de acto o
procedimiento para su desvinculación, menos se requiere un
procedimiento sumario, que tiene una instancia de contradictoriedad,
lo que es propio de los funcionarios de planta, y no de contrata. Añade que, por otro lado, es prerrogativa del Rector de la Universidad de
Aysén contratar al personal de colaboración, la cual corresponde hoy
al Administrador Provisional, así, la resolución recurrida corresponde a
una decisión de una autoridad regularmente investida, dentro del
ámbito de sus competencias, y no a una comisión especial.
Finalmente, expone que la resolución recurrida se enmarca
dentro de la legalidad vigente y ha sido debidamente fundada, por lo
que no existe acto ilegal o arbitrario, ni conculcación a los derechos
fundamentales de la recurrente.
TERCERO: Que, se debe tener presente que el artículo 20
de la Constitución Política de la República establece que: “El que por
causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación,
perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y
garantías establecidos en el artículo 19, números 1º, 2º, 3º inciso
quinto, 4º, 5º, 6º, 9º inciso final, 11º,12º, 13º, 15º, 16º en lo relativo a la
libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación,
y a lo establecido en el inciso cuarto, 19º, 21º, 22º, 23º, 24°, y 25º
podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de
Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias
que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y
asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás
derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales
correspondientes”.
CUARTO: Que, como lo ha sostenido reiteradamente la
Excma. Corte Suprema, en criterio compartido por esta Corte, el
recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el
artículo 20 antes transcrito, constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de
las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición
se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo, ante un
acto arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.
QUINTO: Que, como aparece de su propia definición, es
requisito sine qua non de esta acción cautelar, la existencia de un acto
u omisión ilegal – es decir, contrario a la ley -, o arbitrario, - esto es,
producto del mero capricho de quien lo comete - y que, como
consecuencia del mismo, afecte una o más de las garantías
preexistentes y protegidas por el constituyente, lo cual será
fundamental para la decisión a adoptar por parte del tribunal ante el
cual se interpone el referido arbitrio.
Igualmente, este recurso constitucional sólo tiene por objeto
proteger derechos indubitados, que no constituyan una esperanza o
mera expectativa de constituir un derecho, pues no es un juicio
declarativo de derechos.
SEXTO: Que, tras tales aclaraciones, cabe precisar que la
recurrente ha hecho consistir el acto arbitrario o ilegal, en síntesis, en
la Resolución Universitaria Exenta N°306 de 2024, de fecha 28 de
noviembre de 2024, de la Universidad de Aysén, que dispuso el fin de
la contrata de la recurrente a partir del día 31 de diciembre de 2024 y,
simultáneamente, dispuso una nueva contrata a contar del 1 de enero
de 2025, con una disminución de su jornada de trabajo, pasando de
jornada completa a media jornada, esto es, de 44 a 22 horas
semanales y con una rebaja de grado, pasando del grado 8° a 10°
profesional de la escala de sueldos, lo que a su juicio, conculcaría las
garantías constitucionales de la recurrente, específicamente las reconocidas y garantizadas por el artículo 19 de la Constitución
Política de la República en su numeral 2, sobre igualdad ante la ley;
numeral 3, inciso 5, sobre el derecho a no ser juzgada por comisiones
especiales; y el numeral 24, sobre el derecho de propiedad.
SÉPTIMO: Que, acorde a lo expresado y con los
antecedentes de la causa, apreciados de acuerdo con las reglas de la
sana crítica, se pueden dar por establecidos los siguientes hechos:
1.- Que, la recurrente, doña Daniela Martínez Martínez, con
fecha 11 de enero de 2021, mediante Decreto Exento N°48/2021,
ingresó en calidad de funcionaria a contrata a la Universidad de
Aysén, en el cargo de abogada para desempeñarse en la Unidad
Jurídica, dependiente de la Secretaría General de esa casa de
estudios, con una jornada de 44 horas semanales, con grado 8° del
estamento profesional de la escala de sueldos universitaria, siendo
prorrogada su contrata a través de Decreto exento RA Nº25/2022, de 1
de enero de 2022; Decreto Exento RA Nº77/2023, de 1 de enero de
2023 y Decreto Exento RA Nº2/2024, de 1 de enero de 2024, hasta el
31 de diciembre de 2024.
2.- Que, mediante Decreto Universitario Exento
N°00161/2021, de 26 de mayo de 2021, se aprueba Reglamento de
Calificación de Desempeño para el Personal de Colaboración de la
Universidad de Aysén, que establece un periodo de calificación que
deberá iniciarse el 1 de septiembre y finalizar, a más tardar, el 30 de
noviembre de cada año, estableciendo que los efectos de la
calificación, en caso de funcionario calificado por resolución
ejecutoriada en lista 4 o por dos periodos consecutivos en lista 3, deberá retirarse de la Universidad dentro de los 15 días hábiles
siguientes al término de la calificación.
3.- Que, mediante la Resolución Universitaria Exenta N°306
de 2024, de 28 de noviembre de 2024, de la Universidad de Aysén, se
dispone la no renovación de la funcionaria de Secretaría General,
doña Daniela Martínez Martínez y se dispone nueva contrata en
condiciones que indica, a contar del 1 de enero de 2025, a saber, con
una disminución de su jornada completa de 44 horas a sólo 22 horas
semanales, junto a la rebaja de grado de su remuneración desde el 8°
al 10° profesional, basándose, sucintamente, en los siguientes
fundamentos:
- Que, durante el año 2024, la funcionaria se desempeñó
como abogada de la Secretaría General, teniendo a su cargo
funciones que requieren asesoría legal específica, tales como: la
gestión, redacción y revisión de borradores de actos administrativos
relacionados con procesos de contratación pública, además de otras
tareas institucionales de menor carga laboral.
- Que, la evaluación de su desempeño en el área de
contratación pública ha sido insatisfactoria, registrándose constantes
atrasos en las tareas asignadas, falta de seguimiento y problemas en
la gestión de los procesos, lo cual ha ocasionado conflictos con las
diversas unidades requirentes e incluso solicitudes dirigidas a que
ciertos procesos específicos sean gestionados por personal diverso a
ella, por ser urgentes e importantes, situaciones que han sido
discutidas con la funcionaria sin que observe una mejora en el
desempeño, que justifique la renovación de su contrata bajo las
mismas condiciones del período anterior. - Que, también se han identificado retrasos considerables
en otras áreas, como: la tramitación de un sumario administrativo
iniciado mediante Resolución N°14 de enero de 2020, en el cual la
abogada Martínez fue designada fiscal en marzo de 2021, resultando
finalmente que este proceso se cerró recién en 2024, por obra de otros
funcionarios de la Secretaría General y sin que el período en el cual
fue conducido por la abogada Martínez significase diligencia útil y
decisiva para su conclusión, generando un riesgo jurídico relevante
para la institución. Situación similar se repitió con el sumario
Administrativo iniciado mediante Resolución N°38 de marzo de 2021,
en el cual la abogada Martínez fue nombrada Fiscal el 4 de enero de
2022.
- Que, conforme al Dictamen N°85.700/2016 de la
Contraloría General de la República, entre los motivos que justifican la
modificación de las condiciones de contrata de un funcionario, se
incluye una evaluación deficiente por parte de la autoridad
competente.
- Que la abogada Martínez presentó licencias médicas por
sobrecarga laboral, respaldadas por la Mutual de Seguridad,
acumulando aproximadamente 46 días de licencia, luego y a pesar de
los problemas detectados en su desempeño, se otorgaron todas las
autorizaciones correspondientes para vacaciones, permisos
administrativos y flexibilidades horarias, con el objetivo de que pudiera
recuperar su salud y adaptarse al ritmo de trabajo de una institución en
régimen de administración provisional, asunto que pese a la
disminución de la carga laboral consecuente con un abogado adicional
a honorarios y un equipo de abogados especialistas en contratación pública vía proyectos, no redundó en las mejoras esperadas. En vista
de lo anterior se determinó que reducir su jornada y sus funciones
permitiría ajustar su carga laboral, contribuyendo así, tanto a su
bienestar como al servicio de la Universidad y sus estudiantes.
- Que, de acuerdo con lo informado por el Secretario
General, resultaba más conveniente reorganizar internamente el
equipo de trabajo de la Secretaría General, asignando a la abogada
Martínez tareas específicas, de menor carga, pero propias de su
calidad de abogada, en una jornada parcial y con un grado acorde,
permitiendo no sólo mejorar su salud y desempeño, sino también
optimizar los recursos financieros y humanos.
4.- Que, con fecha 6 de noviembre de 2024, mediante
ordinario N°E561120, Controlaría General de la República, solicita
informe a la Universidad de Aysén, sobre si se han efectuado
calificaciones a personal de apoyo y académicos en los últimos 4 años
y el estado del proceso calificatorio vigente para ambos tipos de
funcionarios, siendo respondido en forma negativa.
5.- Que, mediante ordinario N°E570677, de 26 de
noviembre de 2024, en atención al Oficio N°224 de la Universidad de
Aysén, en orden a que no existen calificaciones del referido personal
que hayan sido finalizadas en los últimos 4 años, la Contraloría
instruye a esa casa de estudios superiores para que, a la brevedad,
adopte las medidas determinadas para concluir aquellos, debiendo
informar documentadamente el avance de ellas quincenalmente a esa
entidad fiscalizadora.
6.- Con fecha 9 de diciembre de 2024, Contraloría General
de la República, a través de ordinario N°E576714/2024, informa, a solicitud de la recurrente, que revisado el sistema de información y
Control del Personal de la Administración del Estado que mantiene
esa Entidad Fiscalizadora, no se observan registros asociados de si
existen calificaciones o medidas disciplinarias registradas en su hoja
de vida, en virtud de su desempeño en la Universidad de Aysén.
OCTAVO: Que, se debe tener la normativa atingente, a
saber: La letra c) del artículo 3, de la Ley N°18.834, la cual indica que:
“Empleo a contrata: Es aquél de carácter transitorio que se consulta
en la dotación de una institución.” El mismo texto legal determina en
su artículo 9, en relación a la permanencia, que “los empleos a
contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de
cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones
en esa fecha, por el solo ministerio de la ley (…)”; esto es, figura
implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones
del empleado a contrata antes de la fecha indicada.
El artículo 32, de la misma Ley, que menciona que:” El
sistema de calificación tendrá por objeto evaluar el desempeño y las
aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y
características de su cargo, y servirá de base para la promoción, los
estímulos y la eliminación del servicio.”.
Luego, el artículo 33, preceptúa que: “Todos los
funcionarios, incluido el personal a contrata, deben ser calificados
anualmente, en alguna de las siguientes listas: Lista Nº 1, de
Distinción; Lista Nº 2, Buena; Lista Nº 3, Condicional; Lista Nº 4, de
Eliminación. El Jefe Superior de la institución será personalmente
responsable del cumplimiento de este deber.”. Por su parte, el Reglamento General del Personal de
Colaboración de la Universidad de Aysén, dispone la siguiente
normativa atingente al efecto:
El inciso 1 y 2 del artículo 5, disponen que: “Se entiende
por empleo a contrata, aquel de carácter transitorio que se consulta en
la dotación de la Universidad, y durará como máximo, sólo hasta el 31
de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en
sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que
hubiere sido propuesta la prórroga con treinta (30) días de anticipación
a lo menos.
La prórroga reiterada de una contrata torna en permanente
y constante la mantención del vínculo de los empleados de que se
trate, por lo que, desde la segunda renovación anual, al menos, la
autoridad solo podrá adoptar una decisión contraria a través de un
acto administrativo que explicite los fundamentos que avalen esa
determinación detallando el razonamiento y los antecedentes de
hecho y de derecho en que se sustenta, en los términos establecidos
en el dictamen N°85.700 de 2016 de la Contraloría General de la
República”.
Finalmente, el artículo 16 señala que: “Dentro del plazo de
90 días, contados desde la aprobación del presente reglamento, se
dictará un cuerpo reglamentario especial con la finalidad de abordar
detalladamente todo lo relativo a las calificaciones y el proceso
calificatorio del Personal de Colaboración.”.
NOVENO: Que, primeramente se debe tener presente la
naturaleza jurídica del nexo que une a la recurrente con la Universidad
de Aysén, y que corresponde a una relación estatutaria, puntualmente caracterizada como un cargo “a contrata”, el que se encuentra
regulado tanto en el Reglamento General del Personal de
Colaboración de la Universidad de Aysén como en la Ley N°18.834,
Estatuto Administrativo, normativa que establece expresamente que el
empleo a contrata es aquel de carácter transitorio, y, por tanto -a
diferencia del cargo de planta- la contrata se encuentra definida por su
duración siempre limitada en el tiempo, siendo un hecho de la causa
que la recurrente se encontraba vinculada a través de esta modalidad
con la Universidad de Aysén, mediante una serie de renovaciones,
desde el 11 de enero del año 2021 al 31 de diciembre del año 2024,
en iguales condiciones, esto es, con una jornada de 44 horas
semanales, con grado 8° del estamento profesional de la escala de
sueldos universitaria. Lo anterior, sin embargo, se modificó mediante
la resolución recurrida, en la que se dispuso la no renovación de la
recurrente y, en su lugar, se procedió a nueva contrata en diversas
condiciones, a contar del 1 de enero de 2025, con una disminución de
su jornada a sólo 22 horas semanales, junto a la rebaja de grado de su
remuneración al 10° profesional, de conformidad al hecho asentado en
el número 3 del motivo Séptimo que antecede.
DÉCIMO: Que, precisado lo anterior, conviene ahora
analizar las motivaciones invocadas en lo concreto por la Universidad
de Aysén para no haber renovado la contrata de la recurrente en los
mismos términos.
En el contexto anotado, la cesación y modificación de la
contrata de la recurrente en términos más desfavorables ha sido
motivada por la recurrida, principalmente, teniendo en consideración
una serie de factores asociados a la evaluación del desempeño insatisfactorio de la recurrente en el área de contratación pública, al
registrar constantes atrasos en las tareas asignadas, falta de
seguimiento y problemas en la gestión de los procesos, lo cual habría
ocasionado problemas con las diversas unidades requirentes e incluso
solicitudes de que ciertos procesos específicos fueran gestionados por
personal diverso por ser urgente e importante, situaciones que han
sido abordadas con la funcionaria, sin que se observara una mejora en
el desempeño que justificase la renovación de su contrata bajo las
mismas condiciones del período anterior.
UNDÉCIMO: Que, expuesto lo precedente, si bien en el
acto impugnado se esgrimen y detallan las razones por las cuales se
verificó una nueva contratación de la abogada recurrente en
condiciones de carga horaria y grado de sueldo más desfavorables,
las que, en lo sustancial, dicen relación con el desempeño deficiente
del cargo por parte de la misma, lo cierto es que constituye un hecho
asentado en la causa, reconocido y ordenado corregir por Contraloría,
que la Universidad de Aysén no ha efectuado un proceso de
calificaciones del personal de apoyo y académicos, que hayan sido
finalizadas en los últimos 4 años, pese a que la Ley N°18.834 y su
propio Reglamento, disponen que todos los funcionarios, incluido el
personal a contrata, deben ser calificados anualmente, a objeto de
evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario, atendidas
las exigencias y características de su cargo, lo cual servirá de base
para la promoción, los estímulos y la eliminación del servicio.
Tal deficiencia institucional, si bien explicable en atención a
la conocida crisis organizacional recientemente vivida por la
Universidad recurrida, resulta ser injustificadamente prolongada y grave, por cuanto deriva, entre otros efectos y en lo que respecta a
esta acción tutelar, en restar un sólido fundamento para efectuar
imputaciones atingentes al desempeño de la funcionaria recurrente,
contexto idóneo para haber brindado respaldo a la adjetivaciónpositiva o negativa- de la calidad de los servicios proporcionados en
sus distintos rubros específicos, no pudiendo pretender su sustitución
por esta vía, al impedir a quien resulta imputada deficiencia, todo
derecho a impugnación y defensa.
DUODÉCIMO: Que, de este modo, los motivos concretos
de la resolución dictada por la Universidad recurrida, vinculados a la
atribución de un desempeño insatisfactorio de la actora, según se ha
dicho, no pueden servir per sé de fundamento para la no renovación
de la contrata o, como en la especie, para proceder sin más a una
modificación de las condiciones de su vinculación estatutaria sostenida
por al menos tres años continuos, de suerte que tales epítetos pasan a
ser meras aseveraciones categóricas desprovistas de acreditación
suficiente al no haber mediado la existencia de un proceso calificatorio
previo o, en defecto, la sustanciación de un proceso disciplinario que
los justifiquen.
La resolución recurrida, en los hechos, ha pasado entonces
a equivaler a una sanción encubierta aplicada a una funcionaria del
personal de colaboración universitaria a contrata, por una vía no
idónea y por autoridades directivas que carecen de tal potestad,
debiendo entenderse que se han erigido, en tales términos, en una
verdadera comisión especial, que han impuesto dicha medida en un
marco que adolece de las garantías de un debido proceso.
DÉCIMO TERCERO: Que, así las cosas, la funcionaria
recurrente nunca estuvo, desde una perspectiva formal, en posición de
enterarse acerca de la ponderación real de su desempeño, sin que
hubiere existido un procedimiento de calificación legalmente tramitado,
donde se otorgare un plazo para efectuar sus observaciones o
formular apelación, si así lo hubiere estimado, resultando palmario que
la no renovación de la abogada que acciona, disponiéndose a contar
del 1 de enero de 2025 una nueva contrata en peores condiciones que
las antes vigentes, con una disminución de su jornada a sólo 22 horas
semanales, junto a la rebaja de su remuneración al grado 10°
profesional de que fue objeto, se ha traducido en un actuar al menos
arbitrario de la recurrida, explícitamente reñido con nuestra Carta
Fundamental, por su infracción a lo dispuesto en el inciso 5 del N° 3
del artículo 19.
La arbitrariedad se ha traducido en la fundamentación
aparente del acto reprochado, por su inadecuación a los estándares
de proporcionalidad y razonabilidad que son exigibles a los órganos de
la Administración, como por la falta de idónea adecuación entre el
medio (resolución exenta) y el fin perseguido (sancionar el desempeño
de la recurrente).
Por último, tal acto indudablemente ha tenido repercusión
en la afectación del derecho de propiedad de la actora, tutelado por el
N°24 del artículo 19 de nuestro texto constitucional, al haberse
traducido también en una disminución patrimonial en el ámbito
remunerativo.
DÉCIMO CUARTO: Que, no conspira contra lo argüido, el
texto del artículo 5° del Reglamento del Personal de Colaboración, por cuanto más allá de los alcances que puedan asignársele desde la
perspectiva hermenéutica, de cara a acoger o desestimar la
confluencia de una confianza legítima como principio rector de esta
clase de relaciones, se advierte que dicho estatuto especial aplicable a
las mismas tampoco ha sido oportunamente modificado por la propia
entidad recurrida, a fin de dejar fuera cualquier duda relativa a la
significación de su normativa, en particular, a la generación de
estabilidad y permanencia en el sistema de reclutamiento bajo la
modalidad a contrata, negligencia que no puede ser pasada por alto
en perjuicio de la recurrente, más aún cuando se ha sustentado en los
hechos como tácitamente derogada merced al nuevo dictamen
emanado de Contraloría General de la República y a los criterios
asentados en la jurisprudencia sobre la materia.
DÉCIMO QUINTO: Que, en consecuencia, habiéndose
incurrido por la recurrida en un acto arbitrario e ilegal, que ha privado a
la recurrente de las garantías constitucionales detalladas,
corresponderá prestar oídos al presente arbitrio de la manera que se
dirá en lo resolutivo.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con
lo que dispone el artículo 20, de la Constitución Política de la
República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre
Tramitación y Fallo del recurso de Protección de las Garantías
Constitucionales, cuyo texto refundido se encuentra en el Acta Número
94, del año 2015, se resuelve:
Que, SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección
interpuesto por don Marcelo Iván Reyes Rivera, abogado, en favor de
doña DANIELA MARTÍNEZ MARTÍNEZ, en contra de la UNIVERSIDAD DE AYSÉN, representada legalmente por don Juan
Pablo Prieto Cox, en su calidad de Administrador Provisional, por lo
que, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Universitaria
Exenta N°306 de 2024, de 28 de noviembre de 2024, de la
Universidad de Aysén, ordenándose que la recurrida disponga, a la
mayor brevedad, a la inmediata renovación de la contrata de la
recurrente en idénticas condiciones a aquéllas bajo las cuales ha
servido durante la vigencia de su relación estatutaria legal.
Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.
Redacción del Sr. Ministro Titular, don Luis Moisés Aedo
Mora.
Rol N° 303-2024 (Protección
PERPLEXITY
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MARIO AGUILA, editor.