Santiago, catorce de febrero de dos mil veintidós.
Vistos:
En estos autos Rol Corte Suprema N°59.302-2021, caratulados “Sagredo Berríos, Claudia con Universidad de Chile”, juicio ordinario sobre nulidad de derecho público, provenientes del Primer Juzgado Civil de Santiago, por sentencia de veintiséis de abril de dos mil diecinueve se acogió la demanda, decidiéndose que el acto de no renovación de contrata de la actora adolece de un vicio de ilegalidad, razón por la cual se ordena su restitución en el cargo de 22 horas semanales que mantenía como académica de la Universidad demandada. Además, se acoge la acción de indemnización de perjuicios, debiendo resarcir a la demandante, por concepto de lucro cesante, las remuneraciones que dejó de recibir durante el año 2016, conforme al cálculo que se realizará en la etapa de cumplimiento de fallo, más reajustes e intereses. Apelado el fallo por ambas partes, una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago lo revocó y, en su lugar, rechazó la demanda. En contra de esta última determinación, la actora dedujo recurso de casación en el fondo. Se trajeron los autos en relación. Considerando:
Primero: Que, en el recurso de nulidad sustancial se acusa la infracción, por un primer capítulo, de los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República, con relación a los artículos 1º inciso primero, 2º, 3º, 11, 16 y 41 de la Ley N°19.880, por cuanto, si bien los cargos a contrata son transitorios y es discrecional determinar cuál es o no prorrogada, la decisión de poner término es un acto administrativo, que no puede carecer de motivación. En efecto, debe observar la forma prescrita por la ley, la cual exige que sea motivado, presupuesto que no se cumplió en el presente caso, como tampoco se respetó el principio de contradictoriedad y las distintas fases del procedimiento administrativo. Por un segundo capítulo se denuncia la transgresión de los artículos 5º, 6º, 7º, 19 N°2, 3, 16, inciso tercero, 20 inciso segundo, 22 y 26 de la Constitución Política de la República, artículo 53 de la Ley N°18.575 y artículo 52 de la Ley N°19.880, además del principio de la protección a la confianza legítima, todo en los términos indicados por la sentencia de primera instancia. Expresa, además, que el principio de protección a la confianza legítima fue incluido en el Dictamen N°22.766 del año 2016, de la Contraloría General de la República, pronunciamiento que se refiere a un funcionario que, al igual que la actora, fue desvinculado el 31 de diciembre de 2015. En virtud de los mismos fundamentos, denuncia también la vulneración del artículo 19 N°2 de la Carta Fundamental. Finalmente, por un tercer capítulo de su libelo, da por transgredidos los artículos 2º, 4º, 5º, 6º y 7º, en relación al artículo 38, todos de la Constitución Política de la República, en concordancia a los artículos 4º y 42 de la Ley N°18.575, por cuanto la nulidad del acto trae aparejada la obligación de indemnizar los perjuicios a la actora, por la falta de servicio en que incurrió la Administración. Concluye el recurso que los yerros antes indicados tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, por cuanto motivaron el rechazo de una demanda que debió ser acogida.
Segundo: Que se asentaron como hechos de la causa los siguientes: 1.- Doña Claudia Sagredo Berrios, es médico cirujana con especialidad en Pediatría; 2.- La actora trabajó para la casa de estudios –a contrata- entre el 1 de marzo del año 2001 al año 2015 con jornada de 22 horas semanales. 3.- Entre los años 2007 al 2009 cursó un programa de formación en medicina adolescente, luego de lo cual desarrolló la Unidad de adolescencia del Hospital Exequiel González Cortez. 4.- Desde un inicio se desempeñó como ayudante de la cátedra y luego, el año 2005 como profesora asistente hasta el año 2015, luego de lo cual se decidió no renovar su contrata. 5.- La actora se desempeñaba como académica en el departamento de Pediatría y Cirugía Infantil Sur de la Facultad de Medicina ubicada en dependencias del Hospital Exequiel González Cortez. 6.- Durante el período que la demandante trabajó para la Universidad no se le abrió investigación disciplinaria ni sumario administrativo. 7.- La Subdirectora de Relaciones Humanos le solicitó a Thelma Suau Directora del Departamento de Pediatría y Cirugía Infantil Sur que comunicara a la actora de la no renovación de contrata de la Dra. Sagredo a contar del 01 de enero de 2016. 8.- Del estamento médico del departamento de Pediatría y Cirugía Infantil Sur a la única profesional que no se le renovó la contrata el año 2015 fue a la actora. 9.- En oficio Nº230 de 20 de marzo del año 2016 el Rector de la Universidad de Chile responde a Claudia Sagredo (demandante), y le expresa que la decisión de no renovación de contrata se funda en requerimientos de cada jefatura y tiene respaldo en lo previsto en el artículo 153 de la Ley Nº 18.834 en cuanto al cumplimiento del plazo. 10.- Entre el año 2001 y el momento de no renovación de contrata transcurrieron 14 años, lapso durante el cual los servicios fueron prestados por la actora de manera permanente y continua, mediando sucesivas y constantes renovaciones de su contrata.
Tercero: Que, sobre la base de este sustrato fáctico, el fallo de primer grado acogió la demanda en cuanto se decide que el acto de no renovación de contrata adolece de un vicio de ilegalidad que provoca su nulidad y, en consecuencia, se ordena la restitución de la demandante en el cargo que mantenía como académica de la Universidad demandada, acogiéndose también la demanda de indemnización de perjuicios, sólo en cuanto al lucro cesante, consistente en la pérdida de las remuneraciones que dejó de recibir por el año 2016, conforme el cálculo que se hará en la etapa de cumplimiento de fallo. Para así decidir, estimó que, conforme a los criterios establecidos por la Contraloría General de la República, sobre la confianza legítima, la autoridad debía expresar los motivos y antecedentes de hecho y derecho que motivan su decisión, lo que no había ocurrido tratándose de la actora la que se desempeñó en un cargo a contrata por un período de 14 años, no fue sometida a sumario alguno y, a pesar de las supuestas dificultades que pretendió justificar la demandada en años anteriores al 2015, lo cierto es que igualmente se le renovó su contrata de manera reiterada desde al año 2001 al año 2015, sin que apareciera, de la lectura del Acta Consejo de Departamento de sesión 25 de agosto del año 2015, donde se discutió la situación de la actora y se decidió la no renovación de su contrata, que se dejara constancia de las razones y los motivos que justificaban la decisión que luego la autoridad universitaria materializó. Estimó, entonces, que la actuación de la Universidad en los términos descritos vulneraba el principio de la confianza legítima, en tanto tuvo un comportamiento impropio y bajo el estándar que le era exigible, en orden a no solo no renovar la contrata que ya tenía larga data sin expresar causal, sino que además de carecer de justificación y fundamentación, lo cual provoca que el acto se encuentra viciado por su falta de motivación, provocando, a la vez, la responsabilidad por falta de servicio que recae sobre la casa de estudios, entidad que deberá reparar conforme lo establece el artículo 7 y 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República como el artículo 42 de la Ley N°18.575, los perjuicios que la privación de las remuneraciones del año 2016.
Cuarto: Que la sentencia de segundo grado, para revocar la decisión anterior, discurre sobre la aplicación temporal del principio de confianza legítima, desde marzo de 2016, con ocasión del Dictamen N°22.766 de la Contraloría General de la República, el que reconoce que se encuentra bastante asentado, y además, corroborado por el Oficio Nº 6.400, de 2018, en donde el órgano contralor precisó que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debía materializarse a través de un acto administrativo fundado. Conforme a ello concluye que no era aplicable a la demandada la exigencia incorporada por la jurisprudencia administrativa y judicial a partir del año 2016, pues el término de la contrata de la actora, anterior a dicha data, se debió al cumplimiento del plazo previsto y expresado en el respectivo acto administrativo, circunstancia que era conocida por la demandante, siendo notificada en el mes de septiembre de 2015 del hecho que la contratación no le sería renovada. En consecuencia, el acto impugnado emanó de la autoridad competente, la que actuó en el ámbito de sus facultades y considerando los elementos de juicio que se le dieron a conocer sobre el desempeño de la funcionaria, estando revestido dicho acto de la legítima motivación y apego a la normativa aplicable, todo lo cual lleva a revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar, rechazar la demanda en todas sus partes.
Quinto: Que, resulta necesario partir señalando que el principio de la confianza legítima, aunque de reciente reconocimiento a nivel doctrinario y jurisprudencial en nuestro país, sienta sus raíces en otros principios y doctrinas de larga data. Situados en la disciplina del derecho administrativo no puede limitarse su consagración, temporalmente, sólo a la publicación del Dictamen N°85.700 de 2016, confirmado luego por el Dictamen 6.400 de marzo de 2018, ambos de la Contraloría General de la República, pues sus bases se encuentran en principios y doctrinas anteriores, como lo es el principio de la seguridad jurídica, inherente al Estado de Derecho y al orden jurídico mismo; en el de protección de la buena fe, esencial como guía de conducta que debe regir los comportamientos de los sujetos de derecho y de las personas en general; y en la doctrina de los actos propios, íntimamente ligado con el anterior, que no excluye la posibilidad de cambiar de opinión, pero sí la sanciona cuando este cambio se hace en perjuicio del otro que sobre la base de una conducta mantenida inalterable ha obrado seguro en que ésta se mantendrá en el tiempo. En el orden constitucional, como señala un autor, “el principio de confianza legítima se deduce desde los principios constitucionales de Estado de Derecho (arts. 5, 6 y 7 CPR) y de seguridad jurídica (art. 19 N° 26 CPR). En virtud de él se entiende que existirá una permanencia en la regulación y aplicación del ordenamiento jurídico.” (Bermúdez Soto, Jorge, “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria”, Revista de Derecho Valdivia, Vol. XVIII, N°2, diciembre 2005). En particular, y para dar protección a los administrados frente a la actuación de la administración estatal, el principio de la protección de la confianza legítima se erige entonces como expresión de la necesaria previsibilidad y estabilidad de las relaciones jurídicas que nacen de esta interacción entre el Estado y sus administrados, y busca dar certeza y seguridad a las situaciones jurídicas creadas a partir de las propias actuaciones anteriores de la administración, exigiendo que un cambio en el comportamiento de ésta sólo puede ampararse si se funda en razones legítimas, las que deben expresarse, fundamentarse y sostenerse con claridad y precisión frente al administrado. En esta línea se ha señalado por el mismo autor antes citado que “una comprensión amplia de los principios de legalidad y seguridad jurídica puede servir también, incluso bajo nuestro ordenamiento, de base posible para asentar la vigencia de este principio. En virtud del principio de legalidad en su vertiente atributiva, le está vedado a la Administración Pública actuar en ejercicio de sus potestades de manera abusiva (arbitraria) o en exceso de poder. Es precisamente en el primer caso, el del abuso en el ejercicio de potestades, el de la arbitrariedad, comprendidos dentro del principio de legalidad en sentido amplio, en que la Administración deberá motivar y señalar las razones para su actuación. Si tal actuación supone una alteración en la interpretación de la norma o un cambio en la manera de regular o de resolver, solo estará legítimamente autorizada para hacerlo, si respeta, entre otros, la confianza que los administrados tienen en su forma o dirección de la actuación.” Así las cosas, la aplicación del principio general de la protección de la confianza legítima, particularmente en sede de derecho administrativo, se ha construido en una triple dimensión que es anterior al señalado dictamen del órgano contralor: en primer lugar requiere analizar el comportamiento de la autoridad pública que ha generado expectativas en el administrado; en segundo lugar, exige la reconstrucción de la situación jurídica del administrado receptor de esa expectativa y confianza; y, en tercer lugar, importa la intervención del juez que debe apreciar, en cada caso en concreto, si concurre la confianza invocada, si esta es legítima y si ella debe efectivamente, equilibrando los intereses en juego, ser protegida y, en ese caso, cuál es el mejor modo de protegerla.
Sexto: Que, sobre la base de los hechos inamovibles que han quedado asentados en la causa, conforme se señaló en el considerando segundo de esta sentencia, aparece que concurren las tres dimensiones señaladas en el considerando anterior, esto es, el comportamiento de la demandada, mantenido por más de 14 años, permitiéndole a la actora cursar estudios de perfeccionamiento, asignándoles responsabilidades (desarrollar la Unidad de adolescencia del Hospital Exequiel González Cortés) y reconociéndole un ascenso en las categorías académicas (hasta profesora asistente), no pudo sino generar la expectativa en la actora de que se mantendría en el tiempo ese estado de cosas y permanecería vinculada con la Universidad demandada, y esa expectativa podía legítimamente construirse pues no existían elementos objetivos que demostrasen un cambio de las condiciones que llevaron año tras año a mantener su contratación, pues su devenir universitario estuvo exento de reproches, investigaciones o sumarios administrativos. En este contexto, concurriendo la confianza invocada y siendo legítima la expectativa de la actora de que se mantendría el estado de cosas creado por la demandada en orden a seguir vinculada a la Universidad, esta confianza legítima debe ser protegida, pues la no renovación de la contratación de la actora ha estado desprovista de la motivación o razonamiento que le era exigible de conformidad con la ley.
Séptimo: Que, en efecto, la exigencia para la demandada de motivar la decisión administrativa de no renovar la contratación de la actora se erige como una obligación precisamente para dar protección a la confianza legítima que su comportamiento ha creado. Con la dictación del pronunciamiento de la Contraloría General de la República (Dictamen N°85.700 de 28 de noviembre de 2016) lo que hizo el órgano contralor, en el ejercicio de sus facultades, fue complementar anteriores pronunciamientos impartiendo instrucciones y fijando criterios con relación a la no renovación de los funcionarios a contrata o su desvinculación antes del vencimiento del plazo de la designación (término anticipado), precisando elementos temporales y de mérito a los órganos de la administración que serían aceptados o rechazados para justificar esta decisión, todo ello a fin de cumplir el mandato, por cierto anterior a ese dictamen, que impone, en palabras de un autor, “la necesidad de motivar la decisión de la autoridad, a fin de constatar, desde el mismo instante de su aparición como norma que sea un acto reflexivo, fruto de un análisis acabado de las condiciones de hecho y de derecho que deben apoyarlo, y no un acto ilegal o arbitrario, es decir contrario a derecho” (Aróstica Maldonado, Iván, “La Mmotivación de los actos administrativos en el Derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, N°10, 1986). En efecto, fuera de las normas constitucionales antes aludidas, es en el artículo 11 de la ley N°19.880, sobre Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado, publicada el 29 de mayo de 2003, consagrando expresamente el principio de imparcialidad, que se ha dispuesto que “la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte”, agregando, por el inciso 2°, que “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio". Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 41 de ese mismo texto legal, estableció que la decisión que deben contener las resoluciones finales de la administración será fundada. No puede admitirse, entonces, el argumento de la demandada, acogido por la sentencia que se impugna, en orden a que hasta antes del Dictamen N°85.700, de 2016, no estaba obligada a actuar con objetividad y tampoco a respetar el principio de probidad consagrado en el artículo 11 antes mencionado en las decisiones que adoptaba y que importaban un cambio radical e imprevisto de su comportamiento anterior sin explicarle fundadamente a la actora las razones que la llevaban a cambiar de opinión, lo que le era exigible al haber creado precisamente con ese comportamiento la expectativa legítima en ésta de que se mantendría el estado de cosas, continuando vinculada a la Universidad, que precisamente ese comportamiento mantenido por más de 14 años había creado.
Octavo: Que el comportamiento de la demanda revela, además, un actuar abusivo en ejercicio de sus potestades o en exceso de poder, lo que se ve comprobado, en el examen de su contestación, desde que la universidad reconoció que la razón para no renovar la contrata de la actora no era que los servicios no fuesen necesarios, sino que existían anteriores conflictos con la funcionaria, los que no fueron finalmente probados.
Noveno: Que, por todo lo anterior razonado, se debe concluir que la sentencia impugnada al revocar la decisión del juez del grado y rechazar la demanda de la actora, por estimar que los criterios para dar protección al principio de la confianza legítima no podían aplicarse por haberse comunicado la no renovación de la contrata con anterioridad al Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, de la Contraloría General de la República, incurrió en las infracciones denunciadas en el recurso, específicamente, lo dispuesto en los artículos 11, 41 y 44 de la Ley N°19.880 y 53 de la Ley N°18.575, por lo que se acogerá el recurso de casación en el fondo, invalidando la sentencia que se ataca. Por estas consideraciones y de conformidad además con lo que disponen los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por la parte demandante, en contra de la sentencia de catorce de julio de dos mil veintiuno, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago, que revocó la sentencia de base de veintiséis de abril de dos mil diecinueve, la que, en consecuencia, se invalida, reemplazándosela por la que se dicta a continuación, sin nueva vista y en forma separada.
Regístrese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Ruz.
Rol N° 59.302-2021.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Ángela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., y por los Abogados Integrantes Sr. Gonzalo Ruz L. y Sr. Ricardo Abuauad D. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Ruz y Sr. Abuauad por no encontrarse disponible sus dispositivos electrónicos de firma.
